Autorisations de programme et crédits de paiement : comment les mettre en œuvre ?

Réponse :

1. Le recours à l’AP/CP : une technique financière permettant d’éviter de mobiliser des ressources de manière prématurée

Tout budget de collectivité est soumis au principe d’annualité budgétaire.

En vertu de ce principe, lorsqu’un programme d’investissements est voté, l’ensemble des crédits afférents à ce programme doivent être inscrits au premier budget, même si les dépenses auront vocation à s’étaler sur plusieurs années.

Dans la mesure où les budgets de collectivité doivent être votés en équilibre, les collectivités doivent couvrir dès la première année de l’opération l’ensemble des dépenses. Ces situations conduisent à mobiliser d’importantes ressources dès la première année, et à fonctionner par le biais de reports d’une année sur l’autre, ce qui n’est pas sans questionner la sincérité de ces budgets et la lecture politique qui en découle.

Face à ce constat, le recours aux AP/CP permet de résoudre en partie ces difficultés.

Ainsi, les autorisations de programme correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour un ensemble d’investissements (ou un ensemble d’opérations), un investissement (ou une opération).

De plus, les crédits de paiement correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes. 

Aussi, l’équilibre réel de la section d’investissement du budget ne sera apprécié qu’en tenant compte des seuls crédits de paiement, c’est-à-dire des dépenses ayant réellement vocation à être réalisées au cours de l’exercice.

2. La mise en œuvre des autorisations de programme et crédits de paiement

La mise en œuvre d’une AP/CP s’effectue à travers une délibération du conseil.

Cette délibération doit acter la création de l’AP/CP et lui donner un nom. Elle doit également contenir la répartition par exercice des crédits de paiement.

Par exemple, pour une autorisation de programme d’un million d’euros, selon le calendrier prévisionnel de réalisation des travaux, les crédits de paiement pourraient être répartis de la manière suivante :

AP 2026 : 1 M€

CP 2026 : 250 K€

CP 2027 : 250 K€

CP 2028 : 500 K€

Les AP/CP sont présentées par le maire et doivent être votées, par délibération distincte, à l’occasion de l’adoption du budget de l’exercice ou des décisions modificatives.

Seules les dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d’immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune ou l’EPCI, ou à des subventions d’équipement versées à des tiers, peuvent faire l’objet d’AP/CP.

Il convient également de souligner qu’avant l’adoption du budget, l’ordonnateur de la collectivité est en mesure de liquider et mandater les dépenses d’investissement correspondant aux autorisations ouvertes au cours des exercices antérieurs, dans la limite d’un montant de crédits de paiement par chapitre égal au tiers des autorisations ouvertes au cours de l’exercice précédent.

Lorsque le calendrier de réalisation du projet est amené à évoluer, il est possible de modifier l’AP/CP au moyen d’une délibération spécifique, qui peut prévoir :

• Soit de reporter les crédits de paiement non utilisés sur l’exercice ultérieur ;

• Soit d’ajuster l’autorisation de programme, notamment si les crédits de paiement non utilisés ne sont pas reportés, par exemple s’ils sont annulés.

3. Points de vigilance à observer lors de la mise en œuvre d’une AP/CP

Le recours à la technique des AP/CP permet donc de lisser dans le temps le besoin de financement de la section d’investissement du budget, en même temps qu’elle offre une lecture du calendrier de réalisation des projets plus conforme à la réalité.

Cependant, l’utilisation des AP/CP nécessite un suivi strict des dépenses réalisées, afin le cas échéant de les rééchelonner dans le temps. 

En outre, plusieurs annexes budgétaires supplémentaires devront être complétées par l’ordonnateur.

De plus, en vertu du 2° du A de l’article D.2312-3 du code général des collectivités territoriales, les AP/CP doivent également être présentées à l’occasion du débat d’orientation budgétaire précédant l’adoption du budget de la collectivité. 

Enfin, pour les communes de moins de 3500 habitants souhaitant mettre en œuvre cette technique, il est obligatoire d’adopter préalablement un règlement budgétaire et financier qui devra préciser, a minima :

• les modalités de gestion des AP/CP, en particulier les règles relatives à l’annulation des AP ;

• les modalités d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l’exercice.

Il peut être également conseillé de faire figurer dans ce même règlement budgétaire et financier les modalités de report des crédits afférents à une autorisation de programme.

En synthèse, le recours aux AP/CP facilite la vision pluriannuelle des opérations d’investissement les plus importantes d’une collectivité. Leur mise en œuvre nécessite cependant de bien comprendre leur mécanisme et d’assurer un suivi comptable rigoureux de leur évolution.

Références : Articles L.2311-3 et R.2311-9 du code général des collectivités territoriales