Habitat - Le maire, le promoteur et l'accession sociale

L'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil) vient de publier une étude d'un jeune chercheur, Guilhem Dupuy, intitulée "Le maire, l'accession sociale et le promoteur. La négociation entre élus locaux et promoteurs : une analyse stratégique". Ce travail d'une cinquantaine de pages décrit les objectifs, les moyens et les conséquences des politiques d'encadrement de l'activité privée de création de logements. En effet, parallèlement à leur politique traditionnelle de financement de logements HLM, les collectivités ont cherché, ces dernières années, à maîtriser de plus en plus les opérations de promotion privée. Citons par exemple les aides Pass foncier, le fait de réserver un pourcentage de logements sociaux dans un programme ou l'imposition de règles aux promoteurs pour qu'une partie du programme soit vendue à un prix modéré.
L'étude est fondée principalement sur des entretiens réalisés auprès de promoteurs et de responsables de service habitat de collectivités en Ile-de-France, dans les Bouches-du-Rhône et en Bretagne. L'auteur s'est attaché à identifier quelles étaient les pratiques des maires, des promoteurs et des propriétaires fonciers, qu'elles soient légalement ou non fondées. Le lecteur ne trouvera donc pas dans ce travail des recettes juridiques pour mener une politique de l'habitat privé efficace. Cependant, les témoignages rassemblés et les analyses proposées permettent de disposer d'un panorama précieux des politiques conduites localement.

Des objectifs politiques variés 

En premier lieu, Guilhem Dupuy rappelle que la promotion immobilière privée ne représente que 37% du total de la construction neuve aujourd'hui (18% pour les bailleurs sociaux, 45% en individuel par des particuliers). De plus, les opérations de promotion ne sont pas réparties uniformément sur le territoire : elles concernent essentiellement les zones urbaines et périurbaines. Globalement, l'ensemble des personnes interrogées constate que les collectivités affichent de plus en plus nettement les règles qu'elles entendent imposer à la promotion privée.
Ces règles ont plusieurs buts. Premièrement, un objectif de construction de logements sociaux, en imposant par exemple 20% de logements sociaux dans tout programme privé de construction. Deuxième objectif : des prix de sortie maîtrisés. L'outil dans ce cas varie : prêt social location-accession (PSLA), Pass foncier ou, de manière plus discrète, la signature par le promoteur d'une charte par laquelle il s'engage à vendre une partie de son programme à bas coût. La collectivité peut également inscrire dans ses documents d'urbanisme des contraintes de forme urbaine (hauteur, parkings, densité, nombre de pièces des logements...). Sur ce point, l'auteur souligne l'importance des enjeux électoraux : "Le maire rationnel cherche souvent à faire construire des logements de 3 ou 4 pièces. C'est l'image qu'il se fait d'un électorat idéal : des familles avec enfants, attachées à la commune et électoralement stables." Dernier objectif, le contrôle du foncier, par exemple en utilisant le droit de préemption urbain (qui concerne seulement 1% des déclarations d'intention d'aliéner).

Entre satisfaction des électeurs et respect du droit

Pour les élus, "la légalité des pratiques d'encadrement des programmes compte moins que leur efficacité pratique", souligne Guilhem Dupuy. Une part importante des plans locaux d'urbanisme (PLU) étant en cours de révision, les élus ne s'appuient souvent que partiellement sur le PLU pour administrer le droit des sols. Plus largement, la forte hausse des prix de l'immobilier entre 1997 et 2007 a transformé les aires urbaines en zones chères : les élus se sont avant tout préoccupés de permettre à leurs électeurs, en dépit de cette conjoncture, de trouver à se loger à un coût abordable dans leur commune.
La politique des prix maîtrisés (le fait d'imposer qu'une part du programme soit vendue à un prix modéré) n'a longtemps eu aucune base légale. L'article 32 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (Molle) du 25 mars 2009 a changé la donne : les PLU peuvent désormais "délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation de programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale". Une formule qui donne une base légale tant aux quotas de logements locatifs sociaux qu'aux quotas de prix maîtrisés en accession.

Le maire et le promoteur : un couple déséquilibré par nature ?

Ces politiques de l'habitat offensives sur le parc privé ont modifié les relations entre les collectivités, les promoteurs et les propriétaires fonciers. Naturellement, l'auteur souligne le problème bien connu du manque d'expertise de certaines collectivités, et notamment des plus petites, souvent démunies face aux promoteurs. Certaines intercommunalités (Brest, Montpellier, Nantes, Rennes) se sont organisées pour mieux connaître leurs marchés locaux et ont développé des pratiques de concertation avec les acteurs privés. Leur taille, leur expertise sur le domaine et leurs moyens financiers leur permettent d'être solides dans leur négociation avec les promoteurs. Une possibilité qui n'est pas à la portée de toutes les collectivités.  
La fin de l'étude est consacrée à un point très intéressant, sur lequel l'auteur apporte plus des pistes de réflexion que des réponses : qui supporte finalement le surcoût lié aux politiques locales d'encadrement ? Si on ne dispose pas de mesure du phénomène, il semble bien que ce soit l'acheteur de logements à prix libres qui va sponsoriser les logements à prix maîtrisés ou les logements sociaux du programme. Cependant, "la phase de hausse de 1997-2007 a permis tous les excès possibles et imaginables en matière de prix de sortie (...). Un marché où les prix de l'immobilier augmentent de 10% chaque année peut tout absorber : les politiques dispendieuses des collectivités, les erreurs d'anticipation des promoteurs". Avec la crise, la maîtrise des prix de sortie est devenue une priorité, tant pour les collectivités que pour les promoteurs. Ce qui conduit, estime Guilhem Dupuy, promoteurs et collectivités à s'allier contre le propriétaire foncier... Reste que même et surtout en période de crise, 30% de réservations fermes sur un programme avant même d'avoir entamé la pré-commercialisation reste un sérieux atout pour le promoteur... "Nombreux sont donc les promoteurs, qui, dans ce contexte, considèrent comme peu problématiques les quotas de logements imposés facilement vendables" (que ce soit en accession ou à un organisme HLM).

Hélène Lemesle