Prévention de la perte d'autonomie : le Sénat propose de fixer un objectif d'arrêt de construction des Ehpad

Un rapport d'information du Sénat sur la prévention de la perte d'autonomie, présenté par Bernard Bonne et Michelle Meunier, propose notamment de freiner la tendance à l'institutionnalisation, qui fait de la France l'un des pays présentant le taux le plus élevé de personnes âgées en établissement. Selon eux en effet, "un objectif d'arrêt de construction de places en Ehpad dans les prochaines années est parfaitement réaliste, à condition de développer les autres formes de domicile" et de se doter "d'une véritable politique de prévention".

Le Sénat a rendu public, le 25 mars, un rapport d'information sur la prévention de la perte d'autonomie, adopté une semaine plus tôt par sa commission des affaires sociales. Ce rapport est présenté par Bernard Bonne, sénateur (LR) de la Loire, et Michelle Meunier, sénatrice (PS) de la Loire-Atlantique. Selon le communiqué publié à cette occasion par le Sénat, "la prévention de la perte d'autonomie reste l'angle mort des politiques du grand âge comme des travaux commandés par le gouvernement pour alimenter la réforme promise depuis 2018".

"Une politique publique introuvable"

Le rapport dresse un état des lieux très complet de la question, tout en reconnaissant que celle-ci a déjà fait l'objet de très nombreuses études. Alors que les deux rapporteurs présentent leurs conclusions, deux autres travaux sont d'ailleurs en cours en vue d'une publication prochaine : celui de Dominique Libault sur la création d'un guichet unique et celui de Luc Broussy sur l'adaptation de l'habitat au vieillissement... Face à cette abondance de réflexions qui peinent à déboucher, les rapporteurs expliquent d'ailleurs, non sans raison, que "la principale difficulté réside sans doute dans le fait de ne voir dans la vieillesse qu'un problème à résoudre".
Sur le fond, le rapport pointe "une politique publique introuvable" en matière de prévention de la perte d'autonomie. Si la formule n'est pas exempte d'intentions polémiques au regard des réalisations de ces dernières années – comme la création des conférences départementales des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie par la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement –, elle s'appuie cependant sur un certain nombre de constats. C'est notamment le cas du nombre élevé d'acteurs en matière de prévention et du manque de coordination. C'est le cas aussi de l'annonce de grands plans nationaux "longtemps restés des catalogues de mesures" : plan Solidarité grand âge de 2006, plan Bien vieillir 2007-2009, plan national d'action de la prévention de la perte d'autonomie de 2015... jusqu'à la stratégie Vieillir en bonne santé 2020-2022, dont il est désormais acquis que la traduction législative n'interviendra pas durant ce quinquennat. Des progrès plus ponctuels ont cependant été accomplis, notamment en matière de repérage des fragilités.
Mais, de façon globale, le rapport juge la politique en la matière "trop peu ambitieuse et trop peu structurée", faute d'un investissement suffisant, porté essentiellement par la sécurité sociale. Les rapporteurs s'interrogent au passage sur l'apport potentiel de la cinquième branche en la matière, les indicateurs d'objectifs et résultats retenus laissant peu de place à l'approche préventive. 

21% des plus de 85 ans en Ehpad en France, contre 8% en Espagne, 6% au Royaume-Uni, 5% en Italie...

Le plus intéressant réside toutefois dans les propositions du rapport, et notamment dans la plus radicale d'entre elles. Pour "prendre (enfin...) le virage domiciliaire", les rapporteurs préconisent en effet de fixer un objectif d'arrêt de construction d'Ehpad. Une telle proposition va à l'encontre des études et du discours habituel, qui insistent au contraire sur la nécessité d'accroître encore le nombre de places en Ehpad, comme le soulignait une récente étude de la Drees (voir notre article du 17 décembre 2020). Mais les rapporteurs considèrent "qu'un objectif d'arrêt de construction de places en Ehpad dans les prochaines années est parfaitement réaliste, à condition de développer les autres formes de domicile et d'encourager l'évolution positive de l'espérance de vie en bonne santé en se dotant d'une véritable politique de prévention". 
Ils constatent en effet qu'"avec 21% des personnes de plus de 85 ans en Ehpad, la France est l'un des pays d'Europe qui affiche l'un des plus forts taux d'institutionnalisation". Elle se situe très loin devant – ou derrière selon l'approche choisie – de pays comme la Suède (14%), le Danemark (11%), la Finlande (8%), le Royaume-Uni (6%), mais aussi l'Espagne (8%) ou l'Italie (5%) ou des pays de l'est de l'Europe comme la Hongrie (11%) ou la République tchèque (12%).
Les autres propositions du rapport sont plus classiques. On y trouve ainsi l'amélioration des outils de diagnostic ou la mise en place d'une "gouvernance appropriée" de l'action publique, avec de "véritables plans d'action évaluables". A l'échelon local, il s'agirait principalement de centraliser l'offre d'information et d'accompagnement des personnes – les départements devant être réaffirmés dans leur rôle – et d'améliorer le fonctionnement de conférences des financeurs.
Vis-à-vis des établissements, le rapport préconise de "repenser l'accompagnement" en l'ouvrant davantage sur l'extérieur, en développant les solutions intermédiaires (résidences autonomie, habitat inclusif...) et en dotant les Ehpad de capacités en matière de prévention de la perte d'autonomie. Non sans ambition, le rapport propose aussi d'"inventer un nouveau modèle de société" qui donnerait toute sa place aux seniors en luttant notamment contre l'âgisme... qui vient justement de faire l'objet d'un récent rapport (voir notre article du 18 décembre 2019).

 

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