Sécurisation des passages à niveau : un rapport plaide pour un rôle accru des collectivités

Le 7 novembre dernier, le Premier ministre confiait à Laurence Gayte, députée LREM des Pyrénées-Orientales, une mission parlementaire auprès de la ministre des Transports, Élisabeth Borne, sur l'amélioration de la sécurisation des passages à niveau. Malgré les plans successifs mis en place depuis une vingtaine d'années (plan Gayssot en 1998, plan Bussereau en 2008, plan Cuvillier en 2014), les accidents aux passages à niveau restent en effet la deuxième cause de mortalité sur le réseau ferré national. La députée, qui a remis son rapport à Élisabeth Borne ce 12 avril, est elle-même élue de la circonscription où a eu lieu le drame de Millas en décembre 2017, une collision entre un car scolaire et un TER qui avait coûté la vie à six collégiens.

30 à 40 morts par an sur les passages à niveau

Après avoir mené une cinquantaine d'auditions d'acteurs concernés par la sécurité aux passages à niveau (associations de victimes, cabinets ministériels, administration, organismes publics nationaux, européens et internationaux, associations de collectivités territoriales, SNCF, experts…), Laurence Gayte est parvenue à plusieurs constats alarmants en termes d'accidentologie. "La situation française n'est pas au meilleur niveau des pays européens, a-t-elle résumé en remettant son rapport. Sur les 15.405 passages à niveau de France, on déplore environ 30 à 40 morts par an, soit environ 1% de la mortalité routière et un taux de 0,09 morts par million de train kilomètre." Ce taux est plus élevé que dans d'autres pays européens tels que la Suisse (0,01%) et le Royaume-Uni (0,015%), souligne la députée qui relève qu'il diminue aussi moins vite que dans ces pays depuis 20 ans. Selon elle, le fait qu'ils aient mis en place des politiques pour améliorer la sécurité en prenant les passages à niveau dans leur globalité (outre-Manche, une équipe de 100 experts a été constituée, par exemple) peut expliquer qu'ils soient parvenus à de meilleurs résultats. Autre sujet d'inquiétude dans son rapport : la mortalité des piétons aux passages à niveau a tendance à croître en France depuis 10 ans.
En moyenne, constate-t-elle encore, sur 2016-2018, 11% des accidents se sont produits à un passage à niveau figurant sur la liste du plan de sécurisation national établi par le ministère des Transports, qui compte aujourd'hui 155 passages à niveau, pour 457 en 1997. "Cela veut bien dire qu’on ne peut limiter l’attention des pouvoirs publics à ces seuls passages à niveau", souligne la rapporteure. Les experts interrogés dans le cadre de sa mission estiment ainsi que 10 à 20% des passages à niveau sont particulièrement accidentogènes.

Un enjeu de sécurité routière

Mais selon la députée, la suppression systématique par dénivellation des passages à niveau – c'est-à-dire en construisant des ponts ou des tunnels - ne peut être un objectif, le coût unitaire de chacun de ces ouvrages étant de l’ordre de 10 à 20 millions d'euros, alors que les financements que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) peut consacrer à la sécurisation des passages à niveau s'élèvent à 32 millions d'euros pour 2019. "Par contre, des mesures complémentaires d’aménagement, d’alerte et de sensibilisation ont un coût beaucoup plus faible et une efficacité de réduction de la dangerosité confirmée par des résultats constatés tant en France qu’à l’étranger", soutient la députée.
Autre constat, les accidents sur les passages à niveau ont très majoritairement une cause routière et non pas ferroviaire : environ 98% sont dus à un comportement inadapté d’un véhicule ou d’un piéton. Selon l’établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), les dysfonctionnements d’équipements de sécurité (feux rouges clignotants et barrières) sont de moins en moins à l’origine des accidents aux passages à niveau (de 0,5 à 2 % selon les analyses toutes causes confondues). Le rapport pointe aussi le fait que les diagnostics des passages à niveau n’ont pas tous été réalisés, qu'ils ne sont pas numérisés et sont de qualité inégale car traités par des agents non spécialistes de la sécurité des passages à niveau. "Il y a donc une méconnaissance de la dangerosité de beaucoup de passages à niveau, appuie-t-il. De plus, il y a une perte de compétences locales."
Le rapport identifie trois causes routières principales d'accidentologie aux passages à niveau : l’inattention - cas d’un usager, conducteur ou piéton, qui ne comprend pas ou qui ne fait pas (ou plus) attention au fait qu’il arrive sur un carrefour dangereux, soit en raison d’une trop grande vitesse, soit en raison d’une mauvaise visibilité ou perception des équipements de sécurité ; l’impossibilité de dégager assez vite - cas d’un véhicule ou d’un poids lourd bloqué ou de la chute d’un piéton sur le passage à niveau ; l’infraction caractérisée suite à un comportement inconscient - alors que les barrières se ferment, cas d’un véhicule qui accélère ou passe en chicane ou cas d’un piéton qui passe sous la barrière ou à côté. En 2017, pour 38 radars de vitesse installés sur les passages à niveau 71.972 infractions ont ainsi été constatées et pour 80 radars de franchissement de passages à niveau, 27.468 infractions.

Une contrainte à intégrer dans l'aménagement du territoire

Selon la rapporteure, les mesures d'amélioration de la sécurisation imposent donc de revoir trois grands principes de la sécurité ferroviaire. Il importe à ses yeux de "passer d’une vision purement ferroviaire à une perspective routière, notamment dans le choix des équipements de sécurité" et d'"intégrer la contrainte d’un passage à niveau dans l’aménagement du territoire et dans son évolution et d'étudier la sécurité aux passages à niveau dans sa globalité en y intégrant les aménagements routiers, l’environnement et la planification urbaine." Il faut aussi selon elle réorienter les financements de l’État et de SNCF Réseau en priorité sur des aménagements plutôt que sur des dénivellations. "Des actions de quelques dizaines de milliers d’euros peuvent apporter une réelle amélioration de la sécurité, soutient-elle. De plus, le principe de la prise en charge par les collectivités locales de travaux de sécurisation et d’équipements de sécurité, doit être posé quand des projets d’aménagements entraînent une croissance significative des trafics piétons ou routiers sur le passage à niveau."
Le rapport propose douze mesures regroupées en cinq enjeux qui impliquent pour une grande part les collectivités au titre de leurs actions d'aménagement ou de leurs compétences en matière de voirie et de transports.

Diagnostics obligatoires pour mieux identifier les risques

Le premier enjeu est de mieux identifier les risques. Pour cela, Laurence Gayte propose de rendre obligatoires les diagnostics – un amendement en ce sens devrait être déposé lors de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) à l'Assemblée, pour compléter ce que les sénateurs ont déjà ajouté. Elle préconise aussi d'intégrer la présence de voies ferrées et la dangerosité des passages à niveau dans les politiques d’aménagement et dans l’organisation des mobilités, en particulier du transport routier régulier de personnes dont les scolaires, et de réduire "autant que possible" les franchissements de passage à niveau par des cars scolaires ou des bus réguliers. SNCF Réseau devrait figurer systématiquement parmi les personnes publiques associées dans l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU), des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) et des schémas de cohérence territoriale (Scot). Pour ce faire, la loi devra intégrer une disposition en ce sens, au sein du code de l’urbanisme et un amendement sera aussi proposé au moment de l'examen du projet de LOM à l'Assemblée. "Par ailleurs, les PLU-D(i) (PLU (i) intégrant le volet déplacement), et les plans de mobilité devront intégrer les flux des mobilités douces et les mobilités scolaires, souligne le rapport. Par souci d’efficacité et de proportionnalité, tous les PLU des communes comprenant au moins un passage à niveau défini, par voie réglementaire, comme sensible et non couvertes par un PLU(i)-D ou un plan de mobilité devront comprendre simplement une analyse portant sur les nouveaux flux prévisibles appelés à le franchir. Cette analyse proposera des moyens de réduire l’importance de ces flux et de les organiser de façon à réduire le risque d’accident."

Equipements de sécurité

D'autres préconisations visent à améliorer "la fiabilité et l’adaptabilité à la route et au piéton des mesures de sécurité". Il s'agit notamment de "renforcer la visibilité et la captation d’attention en direction du passage à niveau tant qu’il est actif (feux rouges allumés et barrières fermées), pour tous les usagers, en particulier dans les configurations routières non standard dont la dangerosité est bien mise en évidence (…), souligne le rapport. Ceci devra conduire à revoir l’adaptation des équipements ferroviaires à tous les usagers ainsi que l’organisation des voies routières dans un périmètre de l’ordre de 100 m. Il est nécessaire de renforcer l’éveil de vigilance des piétons par des feux spécifiques notamment pour les trains croisants ou aux abords des gares et d’installer des cheminements piétons bien visibles et sécurisés." Autres mesures possibles : réduire les risques d’arrêt sur un passage à niveau, notamment des véhicules lourds, et les risques de chutes (deux roues, piétons vulnérables) en matérialisant au sol la zone de danger. Le rapport suggère aussi d'interdire le franchissement aux véhicules lourds qui ne peuvent traverser assez vite et de tester des détecteurs d’obstacles, comme au Japon ou aux États-Unis, pour les véhicules, voire les piétons.
Certaines mesures portent sur la prévention et le renforcement des sanctions. Ainsi la vitesse de franchissement aux passages à niveau des véhicules routiers pourrait être réduite (sans descendre en dessous de 30 km/h) pour inciter et faciliter l’arrêt des véhicules lorsque le passage à niveau devient actif et des radars de franchissement et de vitesse installés sur les passages sensibles. La rapporteure souhaite aussi que le produit des amendes soit fléché au profit de la sécurité des passages à niveau.
Pour mieux organiser la politique de sécurisation, elle propose en outre une gouvernance départementale qui pilote l’évaluation des diagnostics réalisés par le gestionnaire de voirie, coordonné avec le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire et associant les autorités chargées de l’aménagement et de l’urbanisme et de "mettre en oeuvre de façon opérationnelle les plans d’actions en établissant une priorisation", certaines mesures devant être expérimentées auparavant.

Réorientation des financements

Enfin, elle appelle à une réorientation des financements. 45 millions d'euros sont prévus en 2022 au budget de l'Etat, via l'Afitf, au titre de la sécurisation des passages à niveau, note le rapport. "Ce budget devra, à hauteur des deux tiers (30 millions d’euros), être affecté à des aménagements et équipements ressortant des recommandations des diagnostics, hors dénivellation, détaille-t-il. Ce montant de 30 millions d'euros permettra ainsi de traiter 300 à 600 passages à niveau par an, c’est-à-dire l’ensemble des passages à niveau sensibles (10 à 20 % du total) en 3 à 5 ans". Par ailleurs, poursuit le rapport, "ces montants devront être abondés par les collectivités territoriales, aussi bien en tant que gestionnaire de voirie que d’autorité organisatrice de la mobilité douce, ferroviaire ou routière, en particulier pour des projets de dénivellation structurants". Là encore, la Suisse est citée en exemple : dans ce pays, "quand des équipements de sécurité sont rendus nécessaires par la croissance des flux traversants, il appartient à l’autorité locale de financer ces équipements et aménagements, y compris dans l’emprise ferroviaire", relève le document.
"Le nombre d'accidents et de tués aux passages à niveau est et reste insupportable. Nous ne pouvons pas nous résoudre à la fatalité", a déclaré la ministre des Transports, Élisabeth Borne, recevant le rapport vendredi matin. "Il nous faut ne pas céder à l'idée selon laquelle la suppression par dénivellation serait la seule réponse possible", a-t-elle ajouté.
Élisabeth Borne a annoncé qu'elle réunirait le 29 avril le comité de suivi de la sécurité ferroviaire, "afin de débattre de ces pistes et de décider des actions à engager".