Simplification de l'action publique : ce qu'il faut attendre du projet de loi Asap

Plus de deux ans se sont écoulés depuis le lancement du programme Action publique 2022, en octobre 2017. Largement inspiré des contributions issues du Grand Débat national, le nouveau projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap) présenté par Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État à l’Économie, et Olivier Dussopt, secrétaire d’État aux Comptes publics, et adopté en conseil des ministres le 5 février constitue donc l’acte II de la transformation publique. Sa filiation avec d’autres lois attrape-tout dites de simplification, à l’exemple de la loi pour un État au service d'une société de confiance, dite Essoc, est toutefois évidente. Il en poursuit d’ailleurs certaines expérimentations, notamment pour réformer par ordonnance les modes d'accueil de la petite enfance. 
Dans le domaine industriel, d’autres travaux ont préparé le terrain. En particulier, les propositions du député d'Eure-et-Loir Guillaume Kasbarian (LREM), remises en septembre à Édouard Philippe, visant à accélérer les implantations industrielles sur les territoires, dont on trouve ici la traduction législative en écho au Pacte productif 2025. Cela est d’ailleurs possible en anticipant les procédures d’installation, à travers la mise à disposition de sites industriels "clé en main" dont une première vague a été dévoilée mi-janvier. 
Un texte touffu - cinquante articles répartis en cinq titres - et hétéroclite, qui au regard de la variété des domaines abordés est à présent entre les mains d’une commission spéciale. Les travaux ne débuteront pas avant la semaine du 24 février, sous la présidence du sénateur Jean-François Longeot (UC-Doubs), et suivant la procédure de législation en commission partielle. Le projet de loi doit être débattu en séance publique au Sénat dès le 3 mars, en vue d’une adoption souhaitée avant la fin juin. 

Suppression de commissions administratives (titre Ier) - articles 1er à 16

Objectif : alléger les procédures préalables à l’édition de normes (notamment des décrets d’application), en privilégiant d’autres modes de consultation plus ouverts, et dégager les administrations pour d’autres tâches. Près de quatre-vingt-dix commissions consultatives (sur les 394 existantes) sont ainsi dans le viseur du gouvernement. Deux décrets sont déjà intervenus en décembre 2019 pour supprimer une grande partie des instances faisant notamment doublon avec d’autres services ministériels. Pour 18 d’entre elles, cela nécessite un passage par la loi. L’existence d’une procédure consultative déconcentrée justifie par exemple, la suppression de la Commission consultative paritaire nationale des baux ruraux (article 1er), qui ne s’est d’ailleurs plus réunie depuis 2011, et ne conserve qu'un rôle "supplétif" de la commission départementale. De même s’agissant de la Commission centrale des évaluations foncières (article 6), qui n’a pas eu à statuer depuis des années sur des litiges relatifs aux décisions des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.
Dans d’autres cas, un rapprochement est privilégié. Ainsi, en est-il de la fusion du Comité de suivi du droit au logement opposable et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (article 8). Même effort de rationalisation pour les commissions de consultations relatives aux relations de travail (article 15). Tout comme pour les instances concourant à la politique publique d'égalité entre les femmes et les hommes, missions qui seront désormais assurées par le Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (article 16). 

Déconcentration de décisions administratives individuelles (titre II) - articles 17 à 20

Ce n’est pas vraiment une surprise, le Premier ministre avait fourni un relevé des décisions administratives individuelles actuellement du ressort ministériel, qui seraient déconcentrées au niveau des préfets, directeurs de départements ou régionaux, lors du quatrième comité interministériel de la transformation publique du 15 novembre dernier. S’en était suivi une première vague de décrets pris fin 2019 dans le cadre du dispositif général fixé par le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles. Ce volet législatif complète cet inventaire à la Prévert dans les domaines du patrimoine et de la culture, de la propriété intellectuelle et de la santé publique. 

Archives publiques, protection des salles de spectacle (article 17)
Est ainsi prévue, la déconcentration des autorisations de consulter des documents d’archives publiques non encore librement communicables - aujourd'hui gérée par le service interministériel des Archives de France - aux directeurs des services départementaux d’archives (art. L. 213-3 du code du patrimoine). Il leur est également confié la décision d'éliminer les archives privées classées comme archives historiques mais dépourvues d'intérêt historique lors de l'inventaire initial du fonds. La procédure de commissionnement de certains agents à constater des infractions au droit des monuments historiques et des sites patrimoniaux remarquables (art. L. 641-1 et L 641-3 du code du patrimoine et L. 480-1 du code de l’urbanisme) est déconcentrée au niveau du préfet de région avec l’appui des Drac. La reconnaissance des établissements dispensant des enseignements artistiques (art. L. 361-2 du code de l’éducation), la labellisation des structures artistiques (art. L. 116-1 et L. 116-2 du code du patrimoine) et des décisions relatives au changement d'affectation ou démolition des salles de spectacles (ordonnance n° 45-2339) seront aussi entre les mains du préfet de région. 

Brevets d’invention (article 18)
Le texte organise le transfert à un établissement public, l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi), de la compétence pour prendre les décisions de mise sous secret des brevets, qui appartient actuellement au ministre de l’Économie et des Finances (art. L. 612-9 du code de la propriété intellectuelle).

Contrôle sanitaire des eaux (article 19)
Est par ailleurs transférée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), la compétence (art. L. 1313-1 du code de la santé publique-CSP) pour agréer les laboratoires pour la réalisation des prélèvements et des analyses du contrôle sanitaire des eaux (eau destinée à la consommation humaine, eaux minérales naturelles, eaux de piscines et de baignade artificielles). L’Anses assurait déjà la partie instruction des dossiers d’agrément. Un droit d'opposition du ministre de la Santé est toutefois aménagé. 
Le texte prévoit de transférer au préfet de région la déclaration d'intérêt public d'une source d'eau minérale naturelle et l'assignation d'un périmètre de protection. C’est également un arrêté préfectoral qui autorisera à titre exceptionnel, pour un motif d’intérêt général, certaines activités susceptibles de nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux (art. L. 1322-4 et L. 1322-13 du CSP). 
En matière d’assainissement (article 20), deux organismes dits notifiés (au titre du règlement UE n° 305/2011) - le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et le centre d'études et de recherches de l'industrie du béton (Cerib) - pourront délivrer un agrément pour certains dispositifs de traitement intégrés dans des installations d'assainissement non collectif. Seuls une trentaine de dossiers d'agrément sont actuellement instruits chaque année par les ministres de l'Environnement et de la Santé. 
Toujours dans le champ sanitaire, l’article 19 prévoit le transfert à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) de la liste des médicaments pouvant être rétrocédés (c’est-à-dire que certains établissements de santé disposant d'une pharmacie à usage intérieur sont autorisés à vendre au public). L’ANSM sera également chargée du classement des plantes ou substances vénéneuses comme stupéfiants ou de leur inscription, en tant que médicaments, sur les listes prévues à l’article L. 5132-6 du CSP. 

Simplification des procédures applicables aux entreprises (titre III) - articles 21 à 28

La mission conduite par le député Guillaume Kasbarian a identifié les irritants qui jalonnent le parcours d’un industriel porteur d’un projet d’implantation ou d’extension d’un site. Plusieurs mesures sont traduites dans le projet de loi, permettant notamment au préfet d’adapter les procédures en fonction des spécificités territoriales et de la plus ou moins grande complexité des projets. 

Changements réglementaires en cours d’instruction (articles 21 et 22)
Le texte prévoit de mieux sécuriser les porteurs de projet en ne réétudiant pas leur dossier si une norme nouvelle entre en vigueur après le dépôt de la demande. Concrètement, les projets d’implantation d’usine dont le dossier d'autorisation environnementale unique a déjà été déposé seront traités comme des sites industriels existants (déjà autorisés), bénéficiant ainsi des mêmes délais de mise en conformité à la nouvelle réglementation. Le principe jurisprudentiel de non-rétroactivité des normes touchant au gros-oeuvre (murs coupe-feu, distances d’éloignement…) est explicitement introduit. Celles-ci ne pourront faire l’objet d’une application aux installations existantes ainsi qu’aux projets en cours d’instruction, sauf dans les rares cas où des dispositions européennes spécifiques d'applicabilité de directives l’oblige, de même que pour des motifs de santé, sécurité ou salubrité publiques. Une logique similaire est adoptée concernant les prescriptions en matière d'archéologie préventive : c’est la norme en vigueur lors du dépôt du dossier qui s’appliquera. 

Actualisation de l’étude d’impact (article 23)
Il s’agit ici de réutiliser les évaluations environnementales déjà réalisées, quitte à les actualiser, et notamment pour pouvoir accueillir un nouveau projet dans une zone industrielle, sans avoir à reprendre à zéro l'ensemble des études. Il est ainsi prévu que l'avis de l'autorité environnementale ne revienne pas sur les autorisations déjà délivrées, que les prescriptions nouvelles ne portent que sur l'autorisation qui fait l'objet de l'actualisation de l'étude d’impact et que dans le cas particulier où la procédure applicable est une autorisation environnementale, il n'y ait pas deux consultations distinctes à faire (l'une au titre de la procédure d'autorisation et l'autre au titre du mécanisme d'actualisation de l'étude d'impact) mais bien une seule.

Consultation du Coderst au cas par cas (article 24)
Le préfet appréciera l’opportunité, pour l’ensemble des ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement) ainsi que les canalisations, de consulter le conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) - ou pour les carrières et éoliennes, la commission départementale de la nature, des sites et des paysages (CDNSP) -, au vu des enjeux et de la sensibilité du projet concerné. C’est le cas actuellement pour le régime de l’autorisation, mais pas pour les régimes d’enregistrement et de déclaration, pourtant supposés moins contraignants. 

Consultation du public au cas par cas (article 25)
Si le principe d'une consultation du public est bien préservé, ce sont ses modalités qui sont adaptées de façon à laisser le préfet choisir une consultation électronique du public (de 30 jours) plutôt qu’une enquête publique (réduite à 15 jours) pour les projets soumis à autorisation, mais en raison de moindres enjeux, ne faisant pas l’objet d’une étude d’impact environnementale (environ 250 projets par an). La bascule vers une consultation électronique du public permettrait de faire gagner entre deux et trois semaines aux projets concernés. 

Exécution anticipée de travaux sans attendre l’autorisation environnementale (article 26)
Sur décision spéciale motivée du préfet et lorsque le public en a été informé, tout ou partie des travaux pourront débuter, aux frais et risques du demandeur, dès lors que le permis de construire a été délivré et la consultation du public achevée, et sous réserve que ces travaux ne nécessitent pas d'autorisation spécifique (dérogation aux espèces protégées, zones Natura 2000, défrichement…), ce qui peut faire là encore gagner plusieurs mois à l’industriel.

Dépollution des friches industrielles (article 27)
Le texte fournit un cadre juridique à l'intervention - déjà constatée dans la pratique - de bureaux d'études certifiés au moment de la cessation d’activité pour attester de la mise en sécurité (voire de la réhabilitation du site) pour les installations soumises à enregistrement et autorisation, et seulement pour certains cas à préciser par voie réglementaire pour les sites soumis à déclaration.

Application de tarifs électriques préférentiels (article 28)
Une plateforme industrielle - ensemble d'entreprises mutualisant des biens et services sur une zone géographique donnée au sens de la loi Pacte - pourra bénéficier de tarifs préférentiels, pour autant que cet ensemble de sites réponde à des conditions spécifiques de raccordement au réseau public d’électricité et du respect des critères et des contreparties en termes de performance énergétique.

Mesures diverses de simplification (titre IV) - articles 29 à 44

Sont ici regroupées quatorze mesures de simplification à destination des entreprises et des particuliers dans leurs démarches administratives quotidiennes, dont quatre sous forme d’une habilitation à légiférer par ordonnance. 

Vérification simplifiée de domicile pour les titres d’identité (article 29)
Le texte généralise l’interface (Justif’Adresse) de vérification du domicile par recoupement avec les données trouvées par les fournisseurs de service (électricité, gaz, etc.), expérimentée sous l’empire de la loi Essoc, pour la délivrance d’un passeport, d’une carte nationale d'identité, d’un permis de conduire ou d’un certificat d’immatriculation. 

Suppression de la procédure de déchéance du délégataire du service d'eau potable (article 30)
Cette procédure permettant à l’État de prononcer la déchéance de concession en matière d’eau potable, en cas de condamnation au pénal du délégataire, n’est plus utilisée depuis des décennies. Les dispositions contractuelles qui régissent les délégations de service public prévoient la possibilité pour la collectivité délégataire de mettre fin à sa délégation.

Suppression de l’agrément national du tourisme social et familial (article 31)
Tombé en désuétude, cet agrément ne présentait aucune réelle valeur ajoutée, notamment en termes d'avantages financiers (aucune subvention, ni exonération de charges ouverte par la détention de l’agrément). 

Mesures de simplification relatives aux professionnels de santé (articles 34, 35, 37, 40)
Les pharmaciens qui voudront vendre en ligne des médicaments n'auront plus besoin d'obtenir une autorisation préalable, une déclaration d'ouverture du site auprès de l’agence régionale de santé (ARS) suffira (article 34). Le texte les autorise également à se regrouper sur des plateformes mutualisées ou à exercer la vente en ligne depuis un local distinct rattaché à l’officine. Sont également assouplies les règles liant le chiffre d'affaires des pharmacies et les effectifs de pharmaciens adjoints devant y être obligatoirement employés. Parallèlement, il est proposé de sanctionner l’absence de transmission à l’ARS des informations relatives à l’activité de l’officine, qui est le fait de près de 20% d’entre elles.
L'article 35 permet de pérenniser les protocoles de coopération - issu de la loi n° 2009-879 dite HPST de 2009 - favorisant l'accès aux soins dans le cadre des projets de territoire mis en place entre les élus locaux et professionnels de santé (exemple : protocoles de coopération entre ophtalmologistes et orthoptistes). 
Enfin, deux autres mesures sont introduites, après avoir fait l’objet d’une censure du Conseil constitutionnel au motif qu’elles ne pouvaient trouver leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 :
- pour les mineurs, le certificat médical préalable à la pratique d’un sport est remplacé par une déclaration d’aptitude des parents (article 37) ;
- un recueil unifié de données, dénommé "Bulletin officiel des produits de santé"(BOPS), permettra d’accéder de manière dématérialisée aux décisions relatives à la prise en charge des médicaments, en substitution de la traditionnelle publication au Journal officiel (article 40). 

Documents provisoires délivrés en ligne aux étrangers (article 38)
L’objectif est le déploiement d'un téléservice pour le dépôt et l'instruction des demandes de titres de séjour (du printemps 2020 à fin 2022), en substitution aux actuels récépissés. 

Inscription au permis de conduire (article 39)
Un nouvel outil internet permettra aux candidats de réserver une place d’examen, de manière nominative, sans quota ni classement autre que l’ordre d’inscription. Dans l’intervalle, une expérimentation débutera en mars, dans cinq départements d’Occitanie, sur le fondement de l’article 98 de la loi d'orientation des mobilités (LOM), avant une potentielle généralisation en 2021.

Ouverture du livret d'épargne populaire (article 42)
L’administration fiscale transmettra directement aux banques l'éligibilité de leurs clients à ce produit d’épargne. 

Épargne collective des très petites entreprises (article 43)
Dans une entreprise de moins de 11 salariés dépourvue de délégué syndical, l’employeur pourra décider seul de mettre en place un dispositif d’intéressement lorsqu'il s’agit d’un premier accord.

Pas de loi de simplification sans son lot d’habilitations. Une partie des réformes sera donc menée par ordonnances.

Normes petite enfance (article 36)
Il s’agit ici de prolonger l’habilitation de la loi Essoc, tout en la complétant, afin d’engager une réforme de l'ensemble des modes d'accueil du jeune enfant - établissements, assistants maternels et gardes d'enfants à domicile - et une réorganisation du pilotage local. Des expérimentations seront menées pour déroger, selon la spécificité des situations et des enjeux locaux, aux règles de composition des équipes accueillantes notamment, et proposer un guichet administratif unique à l’attention des porteurs de projet ou gestionnaires de modes d’accueil.

Office national des forêts et chambres d’agriculture (article 33)
Une ordonnance doit venir élargir les possibilités de recrutement de contractuels de droit privé à l’office nationale des forêts (ONF), tout en leur permettant d’exercer des pouvoirs de police. Le même article d’habilitation permet au gouvernement de définir de nouvelles modalités techniques de recrutement au sein du réseau des chambres d’agriculture afin de les rapprocher de celles prévues par le code du travail.

Développement du service national universel (article 41)
Un autre article d’habilitation a pour objet de faciliter le recrutement des personnes qualifiées encadrant les volontaires du service national universel (SNU). L’ordonnance viendra compléter des dispositions réglementaires préparées parallèlement pour assurer une montée en charge du dispositif expérimenté depuis l’an dernier.

Seuil de revente à perte et encadrement des promotions pour les denrées alimentaires (article 44)
Là encore, il s’agit de prolonger (pour une période maximale de 30 mois) l’expérimentation prévue par l'ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 concernant le relèvement du seuil de revente à perte et l'encadrement des promotions, censée se terminer fin 2020. 

Suppression de sur-transpositions de directives européennes (titre V) -articles 45 à 49

Enfin, le projet comporte plusieurs mesures ayant pour objet de supprimer des dispositions allant au-delà de ce qu’exigent les engagements européens de la France dans les domaines financier, de la commande publique, des communications électroniques et de la culture. Des dispositions reprises à l’identique du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, dont le cheminement au Parlement a été interrompu après son examen au Sénat. Sachant que seize des vingt-six articles que comportait ce projet ont d’ores et déjà été intégrés dans d’autres vecteurs législatifs.