22e Convention de l'AdCF - Carte intercommunale : les règles du jeu restent incertaines

Philippe Richert, le ministre chargé des collectivités territoriales, ne le nie pas : "La période que nous traversons est agitée. Elle est à la fois très intéressante et très complexe." C'est peu dire, sachant qu'il s'exprimait devant un parterre d'élus intercommunaux alors qu'une date butoir approche à grands pas : il ne reste en principe plus que deux mois et demi avant que ne soient arrêtés les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI). Et que ne soit ainsi, pour un bon moment, reconfigurée – défigurée, diront certains esprits chagrins - la carte de France de l'intercommunalité. A ce titre, la 22e Convention nationale de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), qui réunissait quelque 1.700 participants ces 13 et 14 octobre à Rennes, avait de facto une tonalité toute particulière ponctuée par des demandes urgentes de précisions de la part de pas mal d'élus. Comment faire pour amender au mieux les projets de schémas élaborés par les préfets ? Comment se prononcer alors que les études et données jugées nécessaires, notamment au niveau fiscal, manquent toujours ? Comment obtenir un consensus au sein de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) pour que les amendements puissent être adoptés à la majorité des deux tiers avant le 31 décembre 2011 ?
Assez naturellement, Philippe Richert a confirmé jeudi les propos tenus quelques jours plus tôt par François Fillon : le Premier ministre avait indiqué qu'un peu de lest serait lâché sur le calendrier pour "donner, partout où c'est nécessaire, davantage de temps à la concertation" (voir ci-contre notre article du 7 octobre). Philippe Richert l'a redit : "Le gouvernement ne méconnaît pas les difficultés, les inquiétudes légitimes". Il a certes défendu l'esprit de la loi et rappelé qu'elle avait été votée dans un certain consensus. Il a aussi réexpliqué pourquoi le législateur avait opté pour la date du 31 décembre 2011 : il s'agissait d'avoir suffisamment de temps jusqu'au 1er juin 2013 pour la phase de préparation des arrêtés de chaque communauté, sachant que la date de juin 2013 avait elle-même été choisie "pour que les élections de 2014 se déroulent dans de bonnes conditions". Mais, a-t-il assuré, cette date "n'est pas un couperet absolu". "Dans les départements où les blocages seraient insurmontables, on peut aller au-delà du 31 décembre 2011", a-t-il poursuivi, en finissant par glisser, en ne se voulant pas trop précis : "Il n'y a pas de date retenue, mais on pourra aller au deuxième semestre 2012." Jusqu'à six mois de plus, donc. Et apparemment, selon le ministre, pas besoin de changer la loi pour cela. En sachant que le principe, c'est de "ne pas freiner les territoires qui sont prêts, ne pas bloquer tout le département du fait d'une seule situation particulière".

"Convergence" avec la proposition Pélissard

Certains élus restent un peu perplexes. "Je ne suis pas sûr que le ministre n'ait pas voulu nous endormir. Pour le moment, la loi, c'est le 31 décembre 2011", commente par exemple Gérard Gouzes, président de la communauté d'agglomération Val de Garonne. On sait par ailleurs qu'une proposition de loi tendant précisément à repousser de six mois le début de la mise en œuvre des schémas vient justement d'être déposée par deux sénatrices centristes, Nathalie Goulet et Françoise Férat.
De même, à la veille de l'ouverture de la Convention de l'AdCF, Jacques Pélissard, le président de l'AMF, a de son côté déposé une proposition de loi "visant à assouplir le cadre législatif de la refonte de la carte intercommunale" et donc entre autres à faire en sorte que "seuls figurent dans les schémas arrêtés en 2011 les projets aboutis". Les projets à problème – certains projets de fusions de communautés, notamment - pourraient être actés lors de la clause de revoyure, laquelle serait prévue pour fin 2015, et non plus en 2017 comme jusqu'ici inscrit dans la loi de réforme des collectivités. Le ministre a fait valoir les vues "convergentes" entre cette proposition de loi et le dessein du gouvernement.
Un éventuel report de l'échéance du 31 décembre 2011 au printemps 2012 ne réjouit en fait pas tout le monde. A l'AdCF, d'aucuns sont plutôt troublés. Car on craint un "enlisement" de la réforme. "Qu'on n'empêche pas ceux qui veulent avancer de le faire !", a ainsi lancé Dominique Braye. "Nous ne voulons pas d'un moratoire sine die", avait de même déclaré Daniel Delaveau, le président de l'AdCF, en ouverture de la Convention.

La représentation des communes en question

Présent à la tribune à Rennes jeudi, Jacques Pélissard a évoqué les autres dispositions de sa proposition de loi, qui viennent en fait formaliser des demandes émises depuis déjà pas mal de temps. Parmi elles, la nécessité de "différer l'application des règles nouvelles de composition du conseil communautaire et du bureau à la date du prochain renouvellement général des conseils municipaux". Ou comment permettre aux élus aujourd'hui vice-présidents de communautés, par exemple, de conserver leur fauteuil jusqu'en 2014. Peut-être plus facile, ainsi, de faire adhérer les élus concernés aux transformations en vue… La sénatrice Jacqueline Gourault avait, dès la préparation de la réforme, attiré l'attention sur ce point. Et son collègue PS Jean-Pierre Sueur, aujourd'hui président de la commission des lois du Sénat, vient de déposer sa propre proposition de loi sur le sujet.
Philippe Richert a fait savoir que s'il faudra effectivement "trouver un véhicule législatif", cette disposition est bien "faisable" et le gouvernement "n'émettra pas d'objection". Nombre d'élus l'ont fait valoir au fil des ateliers qui se sont succédé à Rennes : cette question est moins anodine qu'il n'y paraît. Car c'est bien la représentation de chaque commune qui est en jeu. Une question qui se posera y compris après 2014 : avec des communautés très élargies et un plafonnement par la loi du nombre de délégués, certaines petites communes risquent de n'avoir plus qu'un délégué siégeant à la communauté. A l'AdCF, on fait valoir qu'à défaut d'avoir, au moins pour le moment, obtenu un déplafonnement, les intercommunalités doivent utiliser au mieux leurs marges de manœuvre lorsqu'elles choisiront leur méthode de répartition des sièges.

Recréer des syndicats…

Autre volet de la proposition de loi Pélissard : "résoudre la question du risque de restitution non voulue de compétences intercommunales aux communes en cas de fusion de communautés" en permettant aux préfets d’autoriser la création de syndicats intercommunaux pour une partie du territoire communautaire. Ceci, dans les domaines scolaires et sociaux. "L’exemple le plus significatif est celui de la compétence 'équipements et fonctionnement des écoles' qui ne peut pas toujours être gérée à l’échelle communautaire ni être restituée aux communes membres", explique le président de l'AMF dans son exposé des motifs, citant également les centres intercommunaux d'action sociale, la gestion des crèches, les services d'aide à domicile…
Les échanges au cours de la Convention ont largement confirmé que l'on touche là à une préoccupation tout à fait centrale pour beaucoup de territoires promis à des redécoupages. Le cas de figure type : une communauté de communes rurale va fusionner avec une communauté d'agglomération. Deux communautés de nature différente, avec des compétences forcément très différentes. La première a développé des services et mutualisé des équipements, notamment, donc, en matière d'enfance. La seconde, en revanche, n'a jamais eu de raison de le faire. Que se passera-t-il, alors, après la fusion ? La nouvelle communauté prendra-t-elle ces compétences, alors que cela n'aurait pas de sens sur la partie urbaine de son territoire ? ("Une grande communauté d'agglomération n'a pas vocation à gérer le scolaire ou la petite enfance", confirme par exemple Daniel Delaveau). Ou bien imposera-t-elle aux communes de l'ex-communauté de communes rurales une remunicipalisation de ces compétences ? Guère pensable. Surtout s'il s'agit, par exemple, d'écoles ou de crèches. D'où la solution proposée par l'AMF : créer un syndicat intercommunal qui ne serait actif que sur une partie du territoire de la nouvelle communauté (le territoire de l'ex-communauté de communes).
Philippe Richert l'a lui-même évoqué, parlant de toutes ces "petites communautés à degré d'intégration très fort qui vont rejoindre une communauté d'agglomération moins intégrée"… d'où des "compétences qui auront besoin d'être portées par un syndicat intercommunal". Certes, a-t-il admis, cela peut sembler "contradictoire" avec l'esprit d'une loi qui incite à la suppression d'un maximum de syndicats. Mais "c'est une réalité, il faut trouver des solutions", a dit le ministre, assurant qu'il avait fait passer le message aux préfets.

Un nouvel "intérêt communautaire géographique" ?

Parmi les nombreux élus confrontés au problème, l'ancienne ministre Valérie Létard, présidente de Valenciennes Métropole, qui "envisage de recréer un Sivom", parle de "syndicats balais"… et se demande si une autre solution ne serait pas de "réfléchir à des compétences territorialisées". Sa question au ministre : "Est-ce que la loi le permet ?" Réponse de l'intéressé : "Oui, la loi permet cette flexibilité. Ce serait une forme de compétences à la carte. Et à chaque fois qu'on peut faire les choses à la carte, c'est tant mieux."
Là encore, certains sont surpris. Et soulignent au passage que dans le cas d'un syndicat, la compétence en question n'est évidemment pas prise en compte dans le coefficient d'intégration fiscale (CIF)… et donc pas non plus dans le calcul des dotations. Jacques Pélissard met en avant le fait qu'une certaine "rigueur jurisprudentielle" a jusqu'ici plaidé en faveur de "l'insécabilité des blocs de compétences dans la définition de l'intérêt communautaire".
Beaucoup d'élus intercommunaux en tout cas, au cours des ateliers de la Convention, se sont interrogés tous azimuts : "Notre travail sur la définition de l'intérêt communautaire nous permet-il vraiment de creuser cette piste de la territorialisation ?" ; "Quand on fusionne, normalement, on fusionne toutes les compétences, puis on en fait redescendre certaines aux communes" ; "Les compétences territoriales, je ne vois pas ça dans la loi" ; "Le ministre a-t-il consacré la notion d'intérêt communautaire géographique ?" D'autres, au contraire, assurent que tout cela se pratique déjà. D'autres, enfin, à l'instar de Claude Chalon, président du Grand Dole, tout en estimant que "des intercommunalités à la carte, ce serait un recul incroyable", insistent sur le fait que "prendre une compétence, cela ne signifie pas forcément l'exercer partout de la même manière". Une idée que Daniel Delaveau met lui aussi volontiers en avant sous le terme de "subsidiarité".

L'"entente" refait surface

Des précisions auront toutefois été apportées par un représentant de la DCGL présent à Rennes, Stanislas Bourron, sous-directeur des compétences et des institutions locales : une "palette de solutions" s'offrira bien aux communautés élargies ou fusionnées. En sachant que la création d'un nouveau syndicat n'est à envisager, selon lui, que "lorsqu'il n'y a vraiment pas d'autre solution". Les élus peuvent aussi s'appuyer sur un syndicat existant, qui récupérerait la compétence en question. Autre piste : la notion de compétence facultative qui, si elle est définie finement, peut permettre de se caler sur les besoins d'une partie seulement du territoire (si l'on précise, par exemple, que la communauté prendra en charge les établissements scolaires de telle ou telle taille seulement…). Enfin, les juristes ont "exhumé" du Code général des collectivités territoriales le système de "l'entente", un "système conventionnel de gestion d'équipements" qui permettrait, là encore, de faire pas mal de choses…
Le président d'une communauté de communes d'Ille-et-Vilaine s'est étonné que personne n'ait évoqué ce qui pourrait selon lui constituer "une autre solution intéressante pour continuer à exercer des compétences de proximité, à quelques communes, au sein d'une agglomération plus large" : que ces communes se transforment, au sein de ladite agglomération, en commune nouvelle.
Stanislas Bourron a par ailleurs apporté des éclaircissements sur d'autres questions. Invité par les élus à revenir sur la question du calendrier, il a notamment insisté sur le fait que "le 31 décembre 2011, c'est le début !". Autrement dit que "la concertation continuera" - que s'ouvrira alors pour dix-huit mois "la période juridico-administrative durant laquelle on prendra les arrêtés de périmètre et de création avec de nouvelles consultations et délibérations"… Et qu'au-delà même de ces dix-huit mois, "rien ne dit clairement qu'on ne pourra pas continuer à faire évoluer les choses", y compris dans le cadre de procédures classiques. En revanche, a-t-il précisé, "les schémas ne peuvent pas contenir de variantes", contrairement à ce qui, semble-t-il, aurait été esquissé par quelques préfets.

"Un océan d'incertitudes"

Le représentant de la DGCL a également indiqué, répondant au souci des élus de disposer de suffisamment d'éléments pour que soient réalisées des simulations financières, que le programme Fidelio mis au point par Bercy "devrait arriver dans les prochains jours dans les DDFIP (directions départementales des finances publiques)" et qu'il y a ainsi "bon espoir qu'à la mi-décembre, les éléments d'information sur les questions fiscales puissent être fournis". "Nous aussi, on l'attend avec impatience", a-t-il admis au passage… Pendant que dans un autre atelier, consacré aux finances, on ne manquait pas de souligner que la concomitance des chantiers, forcément, ne facilitait pas les choses : les périmètres doivent bouger alors même que la réforme de la fiscalité locale est loin d'avoir dévoilé tous ses effets pour certains territoires… et que le projet de loi de finances apporte une dose supplémentaire de nouveauté avec la création d'un fonds de péréquation horizontale dont le principe est certes salué par l'AdCF. Sans oublier l'attente du chantier de la modernisation des valeurs locatives. "Un océan d'incertitudes", a-t-on pu entendre… La "cellule d'écoute" destinée à répondre aux questions des élus sur la réforme, dont Philippe Richert a annoncé la création au sein de son ministère, ne devrait pas manquer de travail.
Malgré tout cela, cette 22e Convention a permis d'apprécier un certain volontarisme – et, parfois même, optimisme – de la part des acteurs intercommunaux. La présentation de cas concrets de fusions (fusions réalisées, comme pour la communauté Arc Bretagne Sud, ou en cours, comme pour la communauté de la vallée de Clisson) ont pu en attester. Une consultation électronique réalisée en direct lors de l'assemblée générale de l'AdCF, la veille de l'ouverture de cette rencontre annuelle, en a également témoigné. Certes, la majorité des présidents d'intercommunalités souhaitent une application en deux temps des schémas pour distinguer les évolutions immédiates et les orientations de moyen terme qui ne pourront être mises en œuvre que lors du prochain mandat. Certes, ils savent qu'il va falloir que les CDCI se réunissent très souvent d'ici la fin de l'année pour aboutir à des schémas acceptables et acceptés (sur ce point, Philippe Richert assure avoir donné des instructions aux préfets). Mais une majorité estime par exemple possible de parvenir à la fois à un élargissement des périmètres et à une intégration plus forte. Ils sont, enfin, pas moins de 81% à considérer que les schémas de mutualisation de services entre communes et communautés, qui doivent être généralisés à partir de 2014, seront "une opportunité pour avancer".
Alors, lorsqu'ils ont entendu le ministre déclarer que plusieurs dispositions pourraient être assouplies (au-delà du calendrier, même le seuil des 5.000 habitants serait finalement "un objectif, qui pourrait ne pas être atteint pour certains cas particuliers") et qu'il "ne faut pas hésiter à revenir sur des projets lorsqu'on est allé trop loin en termes de gigantisme"… Certains élus ont été rassurés. Mais d'autres espèrent que la frilosité ne finira pas, çà et là, par l'emporter. Or, avait d'emblée déclaré Daniel Delaveau, le but du jeu, ce n'est pas "une communauté réduite aux acquêts".