Personnes âgées, mobilité résidentielle et aménagement du territoire : des pistes pour les collectivités

Le Conseil de l'âge du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA) publie un état des lieux des mobilités résidentielles des personnes âgées, suivi de pistes visant à "mieux étayer les exercices de planification et de programmation des collectivités locales en matière d'habitat pour répondre aux enjeux du vieillissement". De nombreux enseignements peuvent en être tirés. Dont celui de rapprocher davantage les politiques de l'habitat et celles du soutien à l'autonomie.

Le Conseil de l'âge du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA) publie un rapport intitulé "Politique de l'autonomie, mobilités résidentielles et aménagements du territoire". Ce rapport se compose de deux parties distinctes : un premier document consacré à un état des lieux des mobilités résidentielles des personnes âgées et un second rapport proposant des pistes afin de "mieux étayer les exercices de planification et de programmation des collectivités locales en matière d'habitat pour répondre aux enjeux du vieillissement". À noter : ce travail du HCFEA recoupe pour partie le récent rapport de Luc Broussy, président de France Silver Eco, intitulé "Nous vieillirons ensemble... 80 propositions pour un nouveau pacte entre générations" (voir notre article du 26 mai 2021).

Mobilité résidentielle : la courbe en U des retraités

L'état des lieux établi par le HCFEA dresse un certain nombre de constats. Il souligne notamment la "courbe en U" de la mobilité résidentielle des personnes âgées. En effet, si la mobilité résidentielle des seniors est plus faible que celle de l'ensemble de la population (4 à 5% par an chez les 60-70 ans, contre 11%), elle présente toutefois des caractéristiques spécifiques : plus élevée à l'âge de la retraite – avec un nombre important de mobilités longue distance traduisant un changement de région –, elle diminue ensuite avant de remonter à partir de 80 ans, jusqu'à atteindre 7% par an chez les 90 ans et plus. Autre caractéristique : après 65 ans, 7% des mobilités se font à destination d'un Ehpad et 7% vers un HLM. Conséquence : le nombre de propriétaires et la part du logement en maisons individuelles diminue avec l'âge.
Sans surprise, les causes de cette mobilité sont souvent liées à la santé, à la situation familiale ou au niveau de vie, mais aussi à l'épanouissement personnel (cadre plus attractif, retour à sa région d'origine...). De même, après 65 ans, les retraités ont souvent tendance à revenir vers "des espaces plus denses, où ils peuvent profiter des aménités liées à la centralité". Les régions les plus attractives pour les retraités qui quittent les grandes villes sont ainsi "les petites villes du Sud-Ouest et les littoraux, en raison d'un climat plus favorable mais aussi par la fourniture de services".
Pour sa part, la mobilité vers un Ehpad représente 52% des mobilités chez les plus de 75 ans, mais avec de fortes disparités territoriales. La proportion de plus de 75 résidant en établissement (11% au niveau national) va ainsi de 3,05% en Guadeloupe, 4,94% en Haute-Corse ou 6,18% à Paris, jusqu'à 15,51% dans le Maine-et-Loire, 15,62% en Ardèche et 17,86% en Lozère. En outre, 17,09% des plus de 75 ans entrés dans un Ehpad en 2017 provenaient d'un autre département avec, là aussi, des écarts territoriaux très importants : 4,3% dans le Finistère et 6,19% dans les Alpes-Maritimes, mais 47,01% en Essonne ou 53,26% dans le Val-de-Marne, qui ne sont pourtant pas a priori les départements les plus attractifs pour des retraités. Le HCFEA avance, parmi les explications, l'offre hétérogène sur le territoire ou encore la différence importante de durée d'attente selon les départements.

Dans les HLM, les plus de 65 ans devraient passer de 22% aujourd'hui à 31% en 2035

Au-delà des Ehpad, le HCFEA estime également que "la question du logement social devrait prendre de l'ampleur, avec ces disparités territoriales". En effet, les plus de 65 ans constituent 22% des locataires du secteur HLM, contre 13% en 2013. L'étude précise que "leur part n'a cessé d'augmenter dans les dernières décennies et devrait atteindre 31% en 2035". Une évolution qui soulève une double question : une pression accrue sur l'adaptation des logements (les retraités avec un handicap ou une gêne étant, en outre, surreprésentés dans le parc social) et la nécessité d'encourager la mobilité dans le parc social, avec notamment la volonté de libérer des logements devenus trop grands (situations de sous-peuplement).
Comme pour les autres données, cette part des 75 ans et plus dans un logement HLM diffère fortement selon les territoires. Elle est plus élevée dans le nord et le nord-Est de la France. Ainsi, près de deux personnes sur dix, âgées de 75 ans et plus, occupent un logement HLM dans le Val-de-Marne, les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis (24,6%). Cette part est en revanche très faible dans le Sud et à l'Ouest. C'est le cas tout particulièrement dans les départements ruraux – comme le Lot, la Lozère ou l'Ariège – où la part de 75 ans et plus en logement HLM ne dépasse pas 2%.
Au final, pour le HCFEA, la mobilité résidentielle constitue un "révélateur des besoins d'habitat et tensions en matière de logement et d'urbanisme liés au vieillissement différencié des territoires".

Accompagner les EPCI et les communes

Le second tome du rapport formule dix propositions très opérationnelles, organisées en trois grands axes. L'objectif est de favoriser "des aménagements cohérents avec l'aspiration à vieillir chez soi". Après une période centrée sur les Ehpad, le virage domiciliaire engagé depuis une dizaine d'années (notamment avec l'APA à domicile, la prestation de compensation du handicap et les diverses aides à l'adaptation du logement) est en effet encore très loin d'être abouti. Après avoir donné quelques exemple de territoires "vertueux", en France et à l'étranger, le HCFEA préconise ainsi plusieurs mesures opérationnelles.
Le premier axe, sur le principe du "porter à connaissance", consiste à accompagner les EPCI et communes pour mieux intégrer l'évolution des besoins d'habitats liés au vieillissement dans leur stratégie résidentielle. Il s'agit notamment de mieux croiser les données sur l'habitat et les projections démographiques : exploitation des remontées sur l'APA individuelle, modèles de projection à une maille territoriale pertinente, restitution sous forme de cartographie lisible pour les élus...
Au-delà du cadre bâti, il convient aussi de mieux suivre les évolutions du parc résidentiel pour les personnes âgées vulnérables, dans trois champs : les aménagements de logements sociaux, la rénovation urbaine et l'habitat regroupé. Le HCFEA préconise aussi d'améliorer Otelo (Outil pour la territorialisation de la production de logements) et de développer un outil de simulation et d'aide à la décision pour les EPCI et les communes. Cette approche, en cours de test par le Cerema pour le compte du HCFEA, permettrait de "localiser un mix de solutions d'habitat répondant aux besoins des personnes âgées, selon des zonages en services".
Dans le même esprit, le rapport suggère de développer des outils d'aide à l'implantation de la gamme de solutions résidentielles favorables aux seniors – résidences autonomie, résidences services seniors, habitat ou quartier inclusif, logements accessibles... – permettant, pour des prestations comparables (aide, soins, alimentation, transport...), de comparer les coûts pour les collectivités locales gestionnaires de prise en charge des personnes vulnérables. Enfin, le HCFEA préconise d'étudier l'opportunité de financer des postes de chefs de projets et de soutien à l'ingénierie "habitat adapté au vieillissement". Ces postes pourraient être mutualisés entre les EPCI d'un même département.

Le département comme pivot des travailleurs du "Care"

Le second axe prévoit de renforcer "le rôle des départements pour développer un volet spatial de connaissances des travailleurs du 'Care' pour favoriser une offre de services cohérente avec le PLH" (programme local de l'habitat). Pour cela, le HCFA propose notamment de développer un suivi des plans d'aide APA et de l'offre de services mobilisable dans le département, de partager ces éléments avec les porteurs du PLH et de mesure les tensions en emplois d'aides à domicile, si possible à un niveau communal ou à celui d'un EPCI.
Autre proposition : compléter le volet "mobilités" du plan national des métiers du Care "par une réflexion sur une approche plus volontariste de localisation des travailleurs à proximité de la demande, intégrant des aspects de coûts économiques et d'empreinte carbone, en particulier dans le cadre des opérations de revitalisation des territoires, et le cas échéant des stratégies de décarbonation locale". Enfin, le rapport préconise d'étudier l'opportunité et la faisabilité de dispositifs facilitant des remplacements mutualisés à l'échelle d'un territoire, afin de sécuriser un "service minimum" capable de répondre à des situations en tension.
Le troisième et dernier axe recommande d'"étudier la mise en place d'aides à la mobilité résidentielle pour compléter le volet de l'aménagement des logements individuels". Il s'agirait notamment d'intégrer la préoccupation de la mobilité résidentielle dans l'instruction des demandes d'APA et dans leur révision périodique, ainsi qu'à chaque ouverture d'un dossier pour une adaptation du logement. De même, le rapport suggère d'étudier la mise en place d'une prestation légale d'aide au déménagement et de recherche d'habitat adapté dans le bassin de vie d'un bénéficiaire de l'APA envisageant une mobilité résidentielle.

 

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