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Gestion du trait de côte : un think tank veut refonder l’entente Etat-collectivités

Retrouver un positionnement opérationnel clair de l’Etat sur la planification littorale. C’est l’une des propositions qui ressort le plus nettement des travaux sur l’adaptation au changement climatique, dévoilés ce 18 mai par le think tank La Fabrique Écologique.

Ouverte au débat, la note du think tank La Fabrique Ecologique, présentée ce 18 mai, émet des pistes pour avancer sans qu’il soit question de "faire table rase sur la gestion actuelle des littoraux". L’idée est plutôt de compléter la méthodologie actuelle "pour une meilleure appréhension des risques, de leur évolution et de la résilience en cas de nouvelles catastrophes". Elle suggère ainsi que l’Etat réaffirme son engagement sur la prévention des risques littoraux et que son entente avec les collectivités prenne la forme de chartes sur la planification littorale.

Plans de prévention des risques : il faut calmer le jeu

Pour éclairer cet axe, la note de La Fabrique Ecologique revient sur le principal outil actuel qu’est le plan de prévention des risques (PPR). Prescrit par l’Etat sur les territoires vulnérables, il permet d’interdire les constructions dans les zones jugées à risque. La tempête Xynthia a servi de "révélateur" au retard pris et aux carences en termes de PPR littoraux. "Suite à cet évènement, le gouvernement a prescrit 303 PPR prioritaires. En dix ans, seuls 60% ont été approuvés, et la durée moyenne d’approbation sur le terrain est de sept ans, alors qu’elle devrait être de trois ans réglementairement. De nombreux territoires vulnérables aux risques littoraux ne sont donc toujours pas dotés de PPR à ce jour".
Ces PPR cristallisent aussi les conflits entre les collectivités et l’Etat. Eclairant la position en retrait de l’Etat, le think tank explique qu’elle peut "se justifier au regard des difficultés rencontrées lors de l’élaboration de précédents PPR, mais aussi par la faiblesse accrue de ses moyens notamment humains et le fait qu’il n’envisage pas de financer des programmes d’adaptation au recul du trait de côte (…) Sans incitation financière, l’Etat est moins en position d’imposer aux collectivités l’élaboration de PPR". La prescription de centaines de PPR s’étant faite de manière concomitante à la réorganisation des services de l’Etat, ces derniers se sont par ailleurs heurtés au manque de personnel à affecter à des processus d’élaboration "souvent longs et se heurtant à l’hostilité des élus locaux".

Le risque de laisser trop de latitude aux communes

Pour calmer le jeu, il est nécessaire selon le think tank que "l’Etat continue de s’impliquer dans la réglementation de l’urbanisme littoral, d’assurer sa mission de garant de la sécurité publique". Car laisser aux communes le soin de réglementer l’urbanisme des zones à risques présente des limites - en premier lieu, une insécurité juridique. Il est suggéré de repartir de "chartes ou de doctrines élaborées à l’échelon local ou régional par différentes parties prenantes dont l’Etat et les collectivités". L’avantage ? "Cela permettrait de s’entendre en amont sur une vision commune de l’aménagement littoral et limiterait les conflits a posteriori. Ces chartes pourraient contenir un guide de bonnes pratiques pour accompagner les communes dans l’élaboration de leur PLU [plan local d'urbanisme, ndlr], réduire le risque juridique auquel elles sont exposées, et permettre de labelliser ou rendre opposable des cartographies de l’aléa".

Des précautions avant d’innover

La note préconise de muscler les stratégies locales de gestion des risques littoraux en leur donnant une méthodologie d’élaboration et en les rendant opposables "partout où cela est possible". Ces démarches "peuvent faire ressortir la relocalisation comme un moyen pertinent de gérer les risques littoraux d’érosion côtière et de submersion marine sur le long terme". Dans ce domaine de l’action publique, la question de l’expérimentation a été mise en avant à plusieurs reprises ces dernières années.
La Fabrique Ecologique recense utilement ces initiatives : appel à projets porté entre 2012 et 2016 par le ministère de l’Ecologie ; propositions de création de "zones d’activités résilientes et temporaires" ou d’un "bail réel immobilier littoral" ; projet Life Adapto porté par le Conservatoire du littoral ; projets "Litto 21" dans le rapport Buchou (voir notre article du 29 novembre dernier), expérimentations réclamées par l’Association nationale des élus du littoral (Anel) en les effectuant "dans le respect de la loi Littoral", etc.
On le voit, les attentes de certaines collectivités sont fortes. Le think tank souligne cependant les précautions à prendre et rappelle que "des garde-fous seront nécessaires pour éviter que des projets ou mesures expérimentales ne débouchent sur des malfaçons". Citant un récent rapport du Conseil d’Etat, il souligne que "toute expérimentation sur le fondement du cadre constitutionnel doit faire l’objet d’un accompagnement des collectivités et d’une rigueur dans la démarche méthodologique et d’évaluation des résultats afin d’être en mesure, si ces résultats s’avèrent positifs ou prometteurs, de passer de l’expérimentation à des mesures efficientes et pérennes pour les territoires destinataires ou bénéficiaires".
Pour que ce droit à l’expérimentation puisse s’épanouir, il lui faut des dispositifs ou s’inscrire dans des initiatives en cours ou prévues telles que les projets "solutions fondées sur la nature pour des territoires littoraux résilients" retenus par le ministère. Enfin, conclut la note, "ces dispositifs pourraient contribuer à créer ou alimenter une jurisprudence qui, depuis la loi Littoral, a permis différentes avancées dans l’application des mesures d’aménagement des littoraux".

 

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