Loi spéciale : une "roue de secours" en attendant le vote d'un budget
Le Parlement a voté une loi spéciale durant la trêve des confiseurs. Un texte publié le 27 décembre, qui garantit la pérennité du fonctionnement des services publics dans l'attente de la promulgation d'une loi de finances pour 2026. Mais cette solution n'est pas sans défauts, y compris pour les collectivités, qui ne peuvent notamment pas percevoir de subventions pour leurs nouveaux investissements.
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En l'absence de vote d'un budget de l'État pour 2026, la France est dotée d'une loi spéciale permettant "la continuité de la vie nationale et l'exécution des services publics".
Après l'échec de la réunion de la commission mixte paritaire qui a tenté le 19 décembre d'aboutir à un compromis sur le projet de loi de finances pour 2026, le gouvernement a en effet déposé un projet de loi spéciale en application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution et l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Un texte que députés et sénateurs ont adopté à l'unanimité au cours de la même journée, le 23 décembre, et qui a été publié au Journal officiel du 27 décembre.
Les Français avaient découvert le dispositif de la loi spéciale à l'occasion de son utilisation en décembre 2024, après la chute du gouvernement de Michel Barnier. Si les circonstances diffèrent, le procédé auquel a recouru l'actuel gouvernement est le même. La loi spéciale ne remplace pas le budget. "C’est un service minimum qui a été pensé dans l’hypothèse d’un processus budgétaire à l’arrêt", a expliqué Amélie de Montchalin, la ministre des Comptes publics, à l'Assemblée nationale. Dans l'attente de l'adoption de la loi de finances de l'année, cette courte loi autorise la perception des impôts existants (article 1), évalue le montant des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales (article 2) et donne à l'État l'autorisation de recourir à l'emprunt (article 3).
Garantie du versement des dotations
À la différence de la loi spéciale adoptée il y a un an, la nouvelle loi comportait dès sa présentation en conseil des ministres - le 22 décembre - un article déterminant les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales. L'an dernier, il avait fallu l'adoption d'un amendement du président de la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale, Stéphane Delautrette, pour que ces ressources totalisant 45 milliards d'euros pour les collectivités soient explicitement mentionnées par la loi. Cette mention explicite dans le texte était pour les parlementaires de nature à rassurer les élus locaux. La continuité du versement des dotations de l'État aux collectivités était ainsi garantie.
Cette année, les députés ont adopté en commission un amendement visant à indexer le barème de l’impôt sur le revenu sur l'inflation. Objectif : éviter que 200.000 foyers supplémentaires n'aient à payer cet impôt. Mais en séance, cette mesure a été déclarée irrecevable. Elle n'a donc pu être ajoutée au texte.
En application de la loi spéciale du 26 décembre 2025, le gouvernement a publié au Journal officiel du 30 décembre 2025 un décret ouvrant les crédits nécessaires pour les services votés, conformément à l’article 47 de la Constitution. "Ce décret vise à couvrir les besoins des missions et programmes budgétaires pour démarrer la gestion 2026, avec des ouvertures de crédits dans la limite de ce que prévoyait la loi de finances pour 2025 et représentant le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement", commente-t-on à Bercy. À ce stade, seuls 25% des crédits sont rendus disponibles.
Dotations d'investissement : les nouveaux engagements bloqués
Conséquence du régime transitoire qui a été mis en place, les nouveaux investissements de l'État, concernant par exemple la Défense nationale, sont gelés. En outre, "aucune création nette d'emplois n'interviendra" dans les services de l'État pendant cette période des services votés, comme le précisent deux circulaires gouvernementales diffusées en fin d'année dernière (circulaire relative à la gestion budgétaire de l’État et circulaire interministérielle relative à la mise en œuvre du décret de services votés).
Par ailleurs, les "dépenses discrétionnaires" sont suspendues. "Les aides qui ne sont pas des dispositifs dits de guichet ne pourront plus être versées par l’État et ses opérateurs", a précisé la ministre des Comptes publics dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale. Ainsi, tant que ne sera pas entrée en vigueur la loi de finances pour 2026, les dotations dédiées à l'investissement local (DETR, DSIL, DSID), de même que le fonds vert pour les projets des collectivités liés à la transition écologique, ne pourront être engagés au titre de 2025. Néanmoins, qu'il s'agisse des aides distribuées dans le cadre du dispositif MaPrimeRénov’ ou des subventions allouées aux investissements des collectivités, les engagements déjà pris, seront bien financés.
Une telle situation a fait dire au sénateur socialiste Thierry Cozic que la loi spéciale est "très bloquante" notamment pour les collectivités territoriales. Les exécutifs locaux "verront leurs capacités amputées, leurs projets retardés, parfois abandonnés", a déploré l'élu de la Sarthe dans l'hémicycle.
Reprise des discussions budgétaires
En l'absence de budget, certaines mesures fiscales prises uniquement pour 2025 sont suspendues, tandis que d'autres envisagées pour 2026 ne peuvent entrer en vigueur. Le gouvernement veut malgré tout appliquer certaines mesures fiscales dès le début de l'année, comme l'a indiqué le 30 décembre le ministère de l'Économie, citant certaines dispositions en faveur du secteur agricole, de l'économie sociale et solidaire et de l'outre-mer (voir le communiqué).
La loi spéciale "permet de tenir, pas d'agir", a déploré la ministre des Comptes publics dans une interview au Parisien publiée le 3 janvier. "Elle ne nous permet pas d'investir et de porter des nouvelles politiques." Une situation qui l'incite à pousser pour un compromis rapide sur le budget. Ce que le ministre de l'Économie, Roland Lescure, croit possible. Selon lui, les conditions seraient "réunies" pour permettre à la France d'être dotée d'un budget avant fin janvier.
Le projet de loi de finances pour 2026, dont l'examen au Parlement n'a pu être achevé avant le 31 décembre, doit revenir à l'Assemblée nationale à partir du 8 janvier en commission des finances.
