L'organe délibérant peut-il accorder une portée rétroactive au vote relatif aux indemnités de fonction des élus locaux ?

Réponse : 

Un cadre juridique général fondé sur la non-rétroactivité des actes administratifs

En vertu d’un principe constant, la délibération fixant les indemnités des élus locaux ne peut disposer que pour l’avenir. Cette règle de non-rétroactivité des actes administratifs, érigé en principe général du droit (CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal l'Aurore), s’applique également pour les indemnités de fonction. Une délibération de l’organe délibérant destinée à allouer lesdites indemnités ne peut être valable au titre d’une période antérieure à son intervention (CE, 28 juillet 1995, Communauté urbaine de Lyon, n°142146). 

De manière générale, l’opposabilité d’une délibération est conditionnée par les articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du Code général des collectivités territoriales. Pour que les indemnités commencent à courir, les délibérations doivent préalablement avoir respectées deux formalités : leur publication et leur transmission au représentant de l’Etat au titre du contrôle de légalité (CE, 30 septembre 1988, n° 85099).

L’affirmation jurisprudentielle de l’application stricte du principe de non-rétroactivité

Le conseil municipal ne peut conférer une portée rétroactive à une délibération fixant ou majorant les indemnités de fonction des élus locaux. Toute décision prévoyant une prise d’effet antérieure à son entrée en vigueur serait entachée d’illégalité. Ces règles ont été clairement rappelées par un arrêt récent de la Cour administrative de Lyon (CAA Lyon, 19 juin 2025, n°24LY00514). Dans cette affaire, la cour a annulé des délibérations municipales qui prétendaient faire remonter le versement des indemnités à une date précédant l’entrée en vigueur des arrêtés de délégation de fonction des adjoints et conseillers délégués. Bien que la législation accorde un délai de trois mois à l’assemblée délibérante nouvellement élue pour fixer les indemnités de fonction, celle-ci ne prévoit pour autant pas de mécanisme de rétroactivité. 

À cette occasion, le juge administratif a apporté une clarification essentielle en écartant la doctrine administrative qui laissait jusqu'alors présumer une certaine souplesse. Il a notamment jugé inopposable l'instruction du 24 mars 2014, dont l'interprétation favorable à la rétroactivité est dépourvue de fondement juridique. En conséquence, les collectivités locales ne peuvent se prévaloir de ces formes de tolérances passées pour déroger à la non-rétroactivité des indemnités de fonction ou pour suppléer l’absence de base légale, en particulier au sein du CGCT.

Sources juridiques : 

• Code général des collectivités territoriales : articles L. 2131-1 et L. 2131-2 / articles L. 2123-20-1 et L. 5211-12

• CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal l'Aurore

• CE, 28 juillet 1995, Communauté urbaine de Lyon, n°142146

• CE, 30 septembre 1988, n° 85099

• CAA Lyon, 19 juin 2025, n°24LY00514