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Jean-Noël Escudié / P2C pour Localtis

Pour la Cour des comptes, la CGLLS doit "s'adapter à la réforme du logement social"

Habitat

Un rapport de la Cour des comptes se penche sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Celle-ci est directement impliquée dans deux réformes récentes : les mesures de compensation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) et l'accélération des regroupements de bailleurs sociaux prévue par la loi Elan. 

Après le récent référé sur la conformité des contrôles de l'Ancols au droit européen (voir notre article ci-dessous du 1er mars 2019), la Cour des comptes se penche sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Son rapport, réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, porte sur les exercices 2012 à 2017.
La CGLLS assure plusieurs missions : garantir les prêts réglementés accordés par la Caisse des Dépôts (en l'absence d'une garantie des collectivités territoriales),  prévenir les difficultés financières des bailleurs sociaux et contribuer si nécessaire à leur rétablissement financier, accompagner la réorganisation et le regroupement des organismes de logement social, concourir au financement des acteurs du logement social et, enfin, participer aux projets de renouvellement urbain.

L'impact de la RLS et des regroupements

La CGLLS est directement impliquée dans deux réformes récentes : les mesures de compensation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) et l'accélération des regroupements de bailleurs sociaux prévue par la loi Elan du 23 novembre 2018. La Cour des comptes estime donc que "la mission d'aide de la CGLLS, jusqu'ici centrée sur le soutien aux organismes en difficulté, est appelée à connaître des évolutions sensibles, dans ce contexte particulier de réformes en cours".

À l'inverse, les volumes financiers consacrés par la CGLLS au soutien des organismes en difficulté ont diminué de plus de 50% entre 2012 et 2017 (28 millions d'euros et 63 organismes en cours de procédure en 2017). Une tendance qui pourrait toutefois s'inverser avec les restructurations en cours chez les acteurs du logement social. La Cour invite donc la CGLLS à "développer sa capacité d'anticipation et de prévention des difficultés", mais aussi à "renforcer la vigilance" sur les organismes en cours de procédure de redressement.

Par ailleurs, le rapport constate le retard dans la mise en œuvre du nouveau fonds de péréquation, destiné à accompagner les restructurations du secteur, qui s'explique par l'absence de modalités d'application arrêtées à ce jour. Il faudra néanmoins "faire évoluer à partir de 2019 la mission d'aide de la Caisse, historiquement centrée sur le soutien aux organismes en difficulté, vers l'analyse de leurs stratégies de réorganisation".

Une situation financière qui reste saine, malgré la chute du ratio de solvabilité

Du côté de la mission de garantie des prêts, la Cour des comptes rappelle que cette mission constitue "un outil essentiel d'appui à l'investissement", même si ces garanties ne sont accordées qu'à titre subsidiaire en cas de refus de la collectivité territoriale. En 2017, ces garanties ont ainsi permis de débloquer 655 millions d'euros pour 154 emprunteurs. Là aussi, la CGLLS va être impactée par les réformes en cours et les mesures de compensation de la RLS. C'est le cas avec l'extension des garanties aux prêts de haut de bilan bonifiés (PHBB) et avec le dispositif d'allongement de l'encours de dette.

Pour autant, la Cour des comptes estime que "Ces différentes évolutions n'ont pas à ce jour, remis en cause la solvabilité de la CGLLS au regard des ratios qu'elle est tenue de respecter en sa qualité de société de financement". Même si son ratio de solvabilité est passé de 29% en 2015 à 20% en 2017, le rapport estime que "les perspectives pour 2018, y compris en intégrant l'impact de la RLS, ne sont pas inquiétantes". Le ratio de solvabilité pourrait certes descendre à 15,2% à la fin de 2018, mais cela reste "encore très au-dessus du plancher imposé par la réglementation prudentielle qui prévoit, à partir de janvier 2019, un ratio de solvabilité de 10,5%".

Une contribution croissante au financement de la politique du logement

La Cour des comptes constate également qu'"au-delà de ses missions historiques, la CGLLS contribue de manière croissante au financement de la politique du logement", au point que sa "mission générale de soutien à la politique publique du logement [...] représente aujourd'hui l'essentiel des charges de l'opérateur".

Les financements correspondants ont augmenté de 175% de 2012 à 2017, atteignant 321,5 millions d'euros soit 80% des charges de l'établissement. Ils sont ensuite passés à plus de 420 millions au budget de 2018 et à près de 580 millions à celui de 2019. En 2018, la CGLLS a ainsi apporté 375 millions d'euros au fonds national des aides à la pierre (Fnap) et 30 millions à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Si elle ne la conteste pas dans son principe, la Cour constate néanmoins que cette diversification "éloigne pour partie la CGLLS du respect du principe de spécialité́ des établissements publics" et qu'elle fait "dans certains cas sortir la CGLLS de son périmètre d'action".

Une évolution qui interroge d'autant plus que, selon la Cour des comptes, "la CGLLS dispose de marges de manœuvre limitées pour faire évoluer son organisation et son mode de gestion".

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