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Protection sociale complémentaire des agents : un dispositif "souple" mais perfectible

Deux rapports préparés au premier semestre 2019 par les inspections de l'État, portant sur la protection sociale complémentaire des agents publics, ont été mis en ligne ce 5 octobre. Seules leurs grandes lignes avaient jusque-là été dévoilées. Centrés sur l'État et les hôpitaux, ils dressent un bilan des dispositifs permettant aux employeurs publics d'aider leurs agents à disposer d'une mutuelle ou d'un contrat de prévoyance et évoquent des pistes d'évolution. Focus sur ce que l'on peut en retenir pour la fonction publique territoriale.

Contraires au droit européen, les subventions que les employeurs accordaient aux mutuelles afin de les soutenir ont laissé la place, en 2007 dans la fonction publique d'État et en 2010 dans la territoriale, au dispositif actuel de protection sociale complémentaire (PSC). Un cadre juridique dans lequel l'aide financière des employeurs demeure facultative.
Un décret du 8 novembre 2011 a ouvert trois possibilités aux collectivités : conclure, après appel d’offres, une convention de participation avec un seul organisme par type de prestations (santé et prévoyance), ou bénéficier d’une ou de deux conventions de participation du même type conclues par le centre de gestion, ou encore financer les prestations servies par des organismes dans le cadre de règlements ou contrats labellisés au plan national.
Adapté aux petites communes, le cadre juridique de la fonction publique territoriale en matière de PSC est "plus souple" que celui qui s'applique à l'État, relève la mission. Autre atout : la participation financière des employeurs territoriaux peut être versée directement aux agents et modulée selon leur situation personnelle (ces facultés sont très souvent utilisées). Enfin, elle peut être fonction des cotisations versées. Tout cela la rend "plus lisible" qu'à l'État. Mais les règles en vigueur dans la territoriale rendent "incertaine" l'application du principe de solidarité (en particulier entre les générations de jeunes et les plus âgées), observent les hauts fonctionnaires de l'État.
La participation des employeurs à la protection sociale complémentaire de leurs agents est une pratique très majoritaire dans les plus grandes collectivités territoriales, mais qui décroît dans celles qui sont de plus faible taille, constatent-ils par ailleurs.

"Préserver les marges de manoeuvre" des collectivités

En vue de l'élaboration d'un projet d'ordonnance sur la protection sociale complémentaire (qui est prévu par la loi de transformation de la fonction publique), la mission recommande de "préserver les marges de manœuvre des employeurs territoriaux dans un cadre juridique qui pourrait néanmoins être amélioré".
Elle recommande d’"améliorer les conditions de mise en œuvre de la labellisation" : le cahier des charges prévu dans ce cadre "pourrait être resserré, en prévoyant par exemple un socle minimal de prise en charge des risques en matière de santé et, surtout, de prévoyance". Il est expliqué que les dispositions du décret de 2011 "sont sommaires en ce qui concerne les garanties de prévoyance". Dans le même temps, l'information fournie aux agents sur les contrats labellisés serait améliorée.
La mission suggère aussi de rendre possible la mise en place par les collectivités territoriales de contrats de groupe à adhésion obligatoire (en santé et/ou en prévoyance). L'option contribuerait notamment à "une tarification plus juste des garanties proposées, particulièrement en prévoyance". Elle permettrait de faire en sorte que les organismes de complémentaire santé ou prévoyance ne cassent les prix pour emporter des appels d'offres, puis n'augmentent brutalement leurs prix au cours de l'exécution du marché, comme cela s'est vu dans certaines collectivités en matière de prévoyance.
En outre, la mission "juge utile" de formuler parmi les hypothèses d'évolution de la protection sociale complémentaire dans la fonction publique, celle de sa suppression (pour la seule couverture santé). Les conséquences de la mesure sont relativisées : "Rien n'empêcherait les employeurs dans une stricte logique d'action sociale, de verser une participation financière à leurs agents."

Seuil minimum de participation des employeurs

Parmi les options évoquées par la mission pour la seule fonction publique d'État, figure la participation par les ministères à 50% du coût de la couverture santé et prévoyance des agents de l'État. La mesure coûterait entre 1 et 1,3 milliard d'euros. Le coût de son application à la fonction publique territoriale n'est pas évalué.
Une participation minimale obligatoire à mettre en œuvre par les employeurs territoriaux est réclamée par les syndicats. De leur côté, les élus locaux appellent à "une politique ambitieuse en matière de protection sociale complémentaire" de leurs agents, mais ils se refusent à définir un seuil minimum de participation. Philippe Laurent, porte-parole de la coordination des employeurs territoriaux, rappelait récemment cette position dans un courrier à la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques.
La publication des rapports des inspections intervient à quelques jours de discussions entre le gouvernement et les représentants des syndicats et des employeurs sur la protection sociale complémentaire : la première réunion, qui ne concernera que le versant de l'État, est prévue le 13 octobre. En vue : la préparation de l'ordonnance prévue par la loi de transformation de la fonction publique.

 

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