Régions / Intercommunalité - Réforme territoriale : la mission sénatoriale livre ses premières impressions

Mathieu Darnaud et René Vandierendonck ont présenté un rapport intermédiaire faisant état de leurs premiers travaux dans le cadre de la mission sénatoriale sur la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Qu'il s'agisse d'intercommunalité ou de fusions de région, cette restitution permet d'ores et déjà d'identifier plusieurs points de vigilance.

Nouveau schémas départementaux de coopération intercommunale, communes nouvelles, métropoles, nouvelles régions, nouvelle répartition des compétences, réforme de l'administration territoriale de l'Etat… C'est sur l'ensemble de ces aspects que la mission sénatoriale de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale  a prévu de se pencher. Le but du jeu : "s'assurer de la pertinence des novations adoptées par le législateur" puis proposer les éventuels "assouplissements qui apparaîtraient nécessaires".
Au-delà d'une série d'auditions, cette mission mise en place en novembre dernier a prévu de baser principalement ses travaux sur des déplacements en région afin de recueillir le poult des élus de terrain. Le premier de ces déplacements a eu lieu en janvier Bourgogne-Franche-Comté (voir ci-contre notre article du 28 janvier).
Un rapport d'étape vient d'être présenté. Signé Mathieu Darnaud, René Vandierendonck, Pierre-Yves Collombat et Michel Mercier, ce premier rapport est encore parcellaire puisque basé sur ce seul déplacement à Besançon et à Dijon, ainsi que sur quatre auditions (Clotilde Valter lorsqu'elle était secrétaire d'Etat chargée de la réforme de l'Etat, l'AMF, l'ADCF, la Caisse des Dépôts par la voix de Marc Abadie et Lise Bazalgette). Il constitue toutefois un premier baromètre intéressant et formule des questionnements et enseignements qui mériteront d'être approfondis par la suite.

Intercommunalité : des schémas hors l'esprit de la loi ?

Les sénateurs se sont tout d'abord penchés sur les projets préfectoraux de SDCI. Des projets qui, estiment-ils, attestent du "bien-fondé" du régime dérogatoire prévu par la loi Notr (à savoir notamment la prise en compte de la densité démographique) pour "atténuer la brutalité du relèvement du seuil intercommunal". Ce régime dérogatoire a toutefois été appliqué de façon assez inégale selon les départements, constatent les sénateurs. A tel point que certains projets préfectoraux "se sont affranchis des prescriptions de la loi pour ne retenir qu'un seul objectif quantitatif, celui de réduire drastiquement le nombre des intercommunalités", peut-on lire dans le rapport, qui cite le fameux cas de la Manche (département qui ne comptera plus 27 mais 5 communautés), mais aussi les Pyrénées-Atlantiques ou les Alpes de Haute-Provence. Dans certains départements, les périmètres "ne respectent pas l'esprit de la loi qui s'est attachée à permettre l'ajustement de la taille minimale des EPCI à fiscalité propre à la réalité des territoires", jugent les rapporteurs.
Ceux-ci se sont également intéressés aux communautés que tout le monde nomme désormais les "XXL", celles qui comptent plus de 100 communes (et parfois plus de 200). Ils redoutent les multiples difficultés qui vont nécessairement apparaître : "difficultés de gestion", organe délibérant pléthorique, conseil communautaire qui risque de ne plus être qu'une "chambre d'enregistrement des décisions prises par l'exécutif", communes ayant "le sentiment de perdre leur identité"… Clairement, concluent les auteurs, "il reste à trouver les voies pour assurer la pleine association de toutes les communes membres aux décisions de l'exécutif communautaire et à la conduite de l'institution".

La commune nouvelle comme réponse

L'une de ces voies pourrait bien être la constitution de communes nouvelles. Les sénateurs constatent en effet que le succès de la formule des communes nouvelles s'explique par trois grands facteurs. La commune nouvelle apparaît bien aux yeux des élus communaux comme "un outil permettant de renforcer le rôle et la place des communes au sein des nouvelles intercommunalités". Elle représente aussi "un vecteur de limitation de la baisse de leurs ressources budgétaires" (grâce au maintien de la dotation globale de fonctionnement sur trois ans… mais aussi grâce aux possibles mutualisations).
Enfin, elle constitue une solution pour certaines anciennes communautés de communes qui, en se transformant en communes nouvelles, pourront conserver les compétences que n'exercera plus le nouvel EPCI au périmètre élargi dont elles font désormais partie. Des compétences qui risquaient de ce fait de devenir "orphelines". Un enjeu important qui se pose sur pas mal de territoires, notamment dans le domaine scolaire et en matière d'action sociale.

Nouvelles régions : l'exemple d'une fusion réussie

Autre grand chapitre de la réforme territoriale, la constitution des nouvelles régions. Sur ce volet-là, le rapport ne se penche que sur le cas de Bourgogne-Franche-Comté. Ca tombe bien, il s'agit nous dit-on d'un parfait exemple de "fusion réussie". Il est vrai que cette région a été citée de toutes parts comme un modèle. "La fusion des anciennes régions de Bourgogne et de Franche-Comté s'est accomplie sans heurt, en raison d'une affectio societatis ancienne", avec à la fois "une longue habitude de travail commun", "une attente forte des milieux économiques" et "une volonté politique affirmée des deux anciens présidents de conseils régionaux". La réussite doit aussi à la démarche engagée autour des deux directeurs généraux des services, notamment marquée par une "gestion administrative originale" de la phase de transition.
Ce cas exemplaire permet, soulignent les rapporteurs, de tirer deux grands enseignements pour l'ensemble des régions. D'une part que "la résolution des enjeux liés aux ressources humaines conditionnera la capacité des nouvelles régions à exercer rapidement les nouvelles compétences que la loi leur attribue" et constitue donc "la condition sine qua non du succès de ces nouvelles régions". Ce qui passe par la nécessité de "définir rapidement un pacte social avec les agents pour régler les questions de personnels, en particulier d'harmonisation des régimes indemnitaires et de temps de travail et de rassurer les agents du maintien des droits acquis".
Deuxième "condition sine qua non" : "la territorialisation de l'action publique régionale". "Chaque nouvelle région devra définir le maillage territorial qu'elle entend privilégier (…), sur la base soit des départements, soit des bassins d'emplois ou encore des pays". Cette territorialisation "pourrait s'opérer par la conclusion de conventions avec les collectivités territoriales infrarégionales ou leurs groupements".
Le rapport esquisse en fait deux types de cas de figure : d'une part, les régions issues de la fusion "d'anciennes régions proches sur les plans économique, social et culturel, ce qui pourrait favoriser d'éventuelles confrontations en termes de leadership" ; d'autre part, "les régions nouvelles issues de la fusion d'une région puissante économiquement avec une ou des régions plus faibles, la fusion pouvant alors s'apparenter à une absorption des secondes par la première".

Compétences : la tentation du repli

Sur l'enjeu de la répartition des compétences entre régions et départements, ce rapport intermédiaire ne fait qu'effleurer le sujet. Se basant toujours sur le cas de Bourgogne-Franche-Comté, il distingue les départements "qui souhaitent se désengager de leurs compétences économiques et de transports" et ceux qui, au contraire, "souhaitent poursuivre leur participation à des projets économiques en collaboration avec la région, via notamment leurs compétences en matière de solidarités territoriales, d'agriculture ou à travers certains outils tels que les sociétés d'économie mixte d'aménagement".
Face à cette hétérogénéité, "chaque région devra préalablement définir sa politique en matière économique et de transports avant d'engager une discussion sur le rôle des départements et leur éventuelle participation aux politiques régionales, dans le cadre des conférences territoriales de l'action publique", résument les sénateurs. Ceux-ci craignent par ailleurs que "certaines régions soient tentées de se replier, au moins dans un premier temps, sur leurs compétences obligatoires au détriment des compétences partagées ou partenariales".
Enfin, le rapport aborde la question de la réforme des services de l'Etat, rappelant que celle-ci "a précédé celle des services des conseils régionaux". La nouvelle carte des services de l'Etat montre que "les anciennes directions régionales ont été fusionnées en une direction unique, mais pas nécessairement implantée au chef-lieu de la future région" et que chacune de ces directions fonctionne "en multi-sites, et conserve donc des effectifs dans les anciens chefs-lieux régionaux". On constate en outre que les services régionaux de l'Etat "sont organisés de manière différenciée selon les régions", ce qui au final "rend cette organisation difficilement lisible".

Intercommunalité : un seuil... mais pas de plafond

Lors de la présentation de ces premiers travaux en commission des lois le 16 mars dernier, Philippe Bas, le président de cette même commission, s'est notamment exprimé sur la question des SDCI, reconnaissant que les projets de schémas font apparaître des "surprises" : "Nous avons concentré le débat parlementaire sur le nombre d'habitants minimal de constitution d'une communauté de communes. Or la vraie question était celle de la procédure".
Il s'est expliqué en ces termes : "Malgré le seuil abaissé de 15.000 habitants pour lequel nous nous sommes beaucoup battus, les préfets ont été libres, voire incités, à utiliser l'instrument du regroupement dans le milieu rural pour y constituer des intercommunalités de 100.000 ou 200.000 habitants, dans des périmètres qui ne correspondent en aucun cas à des bassins de vie. Mais la procédure (…) autorisait les préfets à établir des projets de schéma qui ne comportaient aucune limite en matière de périmètre territorial des regroupements". Philippe Bas considère d'ailleurs qu'il "faudra certainement, pour préserver la proximité des centres de décision, inciter les petites communes à se regrouper en communes nouvelles."
Concernant les régions, Philippe Bas constate principalement que celles-ci "ne montrent aucun empressement à recueillir des compétences, peu nombreuses, qui leur seraient transférées par les départements et qui ne les intéressent guère". Pour le sénateur de Moselle François Grosdidier, "une seule véritable question se pose" : "Les fusions de régions vont-elles permettre de générer des économies ?". Or selon lui, les premiers constats de la mission tendent à montrer "qu'on ne tire aucun avantage de la réforme territoriale en cours", qu'on "cherche simplement des moyens de surmonter les difficultés qu'elle crée".