Transports publics : les préconisations de la Fnau pour "mettre les Serm sur de bons rails"

Il y a un an, la Fnau engageait un programme d’actions consacré au lien entre les projets de Services express régionaux métropolitains (Serm) et l’aménagement des territoires, en partenariat avec les ministères et les associations de collectivités. Un colloque a réuni fin 2024 acteurs et experts et a ouvert un cycle de sensibilisation sous la forme de webinaires, associant élus et techniciens pour explorer le rôle des Serm en tant que projets d’aménagement structurants pour les territoires. L’avis publié ce 15 janvier par la fédération des agences d’urbanisme propose une synthèse des enseignements issus de cette démarche ainsi que les principales recommandations qui en découlent pour "mettre les Serm sur de bons rails", selon le titre du document. 

Les agences d’urbanisme "jouent un rôle clé dans cette démarche en apportant leur expertise, en facilitant la gouvernance entre acteurs et en accompagnant les collectivités dans la planification, l’observation et l’évaluation des impacts des Serm", met en avant la fédération qui indique que, sur les 26 projets labellisés, 23 sont situés dans des territoires sur lesquels des agences sont présentes.

Un projet d'aménagement du territoire à planifier comme tel

"Loin d’être uniquement un projet de mobilité, le Serm est un projet d’aménagement du territoire qui doit être pensé comme tel, et donc anticipé et planifié", énonce d’emblée l’étude. Sa première recommandation consiste donc à inviter les acteurs à les "concevoir comme des projets d’aménagement structurants allant au-delà de la seule dimension transport". Elle insiste aussi sur la nécessité de "garantir la cohérence territoriale des Serm avec les documents de planification existants (Sraddet, Scot, PLUI et PLU) et [d']intégrer explicitement les objectifs de sobriété foncière et de ZAN". Il faudra ainsi "favoriser la densification et l’intensification urbaines autour des gares et pôles bien desservis pour éviter l’étalement urbain" et "veiller aux équilibres territoriaux dans l’implantation des nouveaux points d’arrêt des Serm", poursuit l’étude. Le document recommande également de "construire une stratégie foncière pour assurer la faisabilité du projet d’aménagement et prévenir la spéculation, notamment via les outils des établissements publics fonciers (EPF)".

Intégrer les différents systèmes de mobilité

Le Serm doit aussi être vu comme un "vecteur d’intégration des systèmes de mobilité". Il s’agit de "construire un système de transport cohérent et attractif" à travers l’"intégration des modes, des réseaux, des services mais aussi des espaces publics et des centralités qu’ils traversent", souligne la Fnau. Elle insiste sur la nécessité de "développer des pôles d’échanges multimodaux [PEM] qui facilitent les correspondances en donnant la priorité aux modes actifs et collectifs sur les modes motorisés individuels", tout en proposant "une information voyageurs efficace, l’interopérabilité de la billettique et, si possible, l’intégration tarifaire".

Les projets de Serm devront également "améliorer le rabattement cyclable et la marche en assurant leur adaptation à tous les besoins, notamment ceux des personnes en situation de handicap, et en dimensionnant le stationnement vélo de manière évolutive", poursuit l’étude. Mais "faire des modes actifs un levier des Serm requiert un partenariat solide entre acteurs, une conception évolutive fondée sur l’expérimentation, et une réflexion continue sur les marges de manœuvre offertes par ces projets de territoire", prévient la Fnau. "C’est à cette condition que les Serm structureront réellement une mobilité plus intégrée et plus durable", insiste-t-elle.

Les modes routiers collectifs, et notamment les cars express, ne doivent pas non plus être laissés de côté dans les projets. La Fnau considère ainsi les pôles d’échanges multimodaux autoroutiers comme "une solution intéressante pour améliorer l’accessibilité des territoires peu denses en servant de point de rabattement, contribuant à la réduction des émissions de CO2 liées à l’usage de la voiture individuelle". Mais "leur mise en œuvre nécessite une coordination entre plusieurs acteurs (collectivités, autorités de mobilité, gestionnaires autoroutiers) ainsi qu’un modèle économique solide", souligne-t-elle.

La nécessaire qualité des espaces publics autour des pôles d'échanges multimodaux

La qualité des espaces publics autour des PEM constitue en outre pour la Fnau "un enjeu central pour concilier mobilité, aménagement urbain et qualité de vie". Elle recommande ainsi d’intégrer "la résilience climatique par la végétalisation et la déminéralisation des parvis de gare pour créer des espaces publics agréables" et réduire les îlots de chaleur. Cela permet également de "désaturer les grandes gares en étendant les fonctions d’accueil et d’attente des voyageurs sur ces espaces extérieurs, tout en améliorant l’expérience des usagers et des riverains et en ouvrant la gare sur le quartier", estime la Fnau. "Pour concevoir ces espaces de manière optimale et concertée, différentes approches peuvent être mobilisées, parmi lesquelles celle des 'balades sensibles'. Arpenter les lieux avec élus, techniciens et riverains pour identifier les contraintes et les freins à lever s’avère particulièrement efficace", avance-t-elle.

Ingénierie : un "rôle pivot de 'tiers de confiance'" dévolu aux agences d'urbanisme

La dernière partie de l’étude est consacrée à la gouvernance, à l’ingénierie et au financement des Serm. La Fnau préconise ainsi de "mettre en place une gouvernance publique large et coordonnée (collectivités, État, opérateurs, ingénieries locales) et [de] s’assurer de la correcte association de l’ensemble des parties prenantes, y compris les EPCI non-AOM" mais aussi d’associer les citoyens et les usagers "dès la conception des projets". Elle recommande également de "soutenir et mobiliser largement les ingénieries locales, notamment à travers les moyens financiers et humains alloués, compte tenu de leur rôle d’expertise indispensable à la bonne définition des projets". Elle rappelle sur ce point le soutien que peuvent apporter les agences d’urbanisme. Celles-ci "peuvent jouer un rôle pivot de 'tiers de confiance' auprès des collectivités et acteurs pour articuler les échelles, garantir la cohérence aménagement/mobilité, animer la concertation et fournir une expertise territoriale fine pour accompagner le suivi des projets et anticiper leurs impacts sur le long terme, notamment par l’observation", détaille la Fnau.

Financement : un fort besoin de sécurisation

Alors que le financement des projets de Serm reste depuis de longs mois dans le flou, la Fnau préconise de le "sécuriser (…) par la mise en place d’un cadre contractuel budgétaire pluriannuel" : "dans un contexte de ressources financières tendu, l’enjeu d’une contractualisation des engagements financiers apparaît comme indispensable dans le cadre des documents d’engagement sur les Serm pour assurer une visibilité de long terme", assure-t-elle. Elle recommande également de "mobiliser les ressources foncières en créant, là où c’est utile, des mécanismes de captation de la plus-value foncière induite par le Serm" même si "cet outil seul ne peut financer intégralement des projets d’une telle ampleur" et qu’"il faut se garder d’une vision trop optimiste de la captation de valeur foncière".

Enfin, la Fnau propose de "créer en amont des projets des méthodes partagées d’observation et d’évaluation pour suivre les impacts des projets (mutations urbaines, mobilité, environnement) et partager les méthodes au niveau national".