PLF 2023 et programmation des finances publiques : le gouvernement précise ses intentions

Peu après la présentation le 26 septembre du projet de loi de finances pour 2023 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2022-2027, les ministres en charge des finances des collectivités et leurs entourages ont répondu aux questions des parlementaires et de la presse. À la clé, de nombreuses précisions et des annonces sur ces deux textes financiers, mais aussi sur les finances locales plus largement : pacte de confiance, péréquation en direction des communes, filet de sécurité, revalorisation annuelle des bases de foncier bâti, valeurs locatives des locaux professionnels… Localtis vous livre tous ces nouveaux éléments.

  • "Pacte de confiance"

Le "pacte de confiance" inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2022-2027, lequel prévoit une limitation des dépenses de fonctionnement des budgets principaux des collectivités à un niveau inférieur de 0,5 point en dessous de l'inflation durant tout le quinquennat, devrait être amendé au cours de la discussion parlementaire. Des groupes de travail réunissant les représentants des associations d'élus locaux seront lancés et nourriront donc les débats. Le gouvernement pourrait admettre notamment des exceptions au sein du périmètre des dépenses de fonctionnement concernées par le pacte. L'un des groupes de travail associant les élus locaux aura justement pour mission de "discuter de quels retraitements pourraient être faits", précise le cabinet de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales. D'ores et déjà, Départements de France a réclamé que les allocations individuelles de solidarité (AIS) soient exclues, au motif qu'ils n'ont "pas de prise" sur ces dépenses. Du côté de l'exécutif, il ne semble pas y avoir d'opposition de principe : "Ça pourrait être une interrogation légitime", dit-on laconiquement. Toutes les options sont possibles, y compris une exclusion partielle des AIS. C'est d'ailleurs cette voie qui avait été retenue dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 pour les contrats de Cahors. Pour rappel, celle-ci prévoyait que l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des départements "est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2% liée à la hausse des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap".

  • Compensation de la suppression de la CVAE

L'un des autres débats des prochaines semaines va porter sur les modalités de la territorialisation de la dynamique de la fraction de TVA qui sera attribuée aux intercommunalités. Le gouvernement prévoit une territorialisation en se fondant sur les valeurs locatives servant au calcul de la cotisation foncière des entreprises (pour faire simple, "les mètres carrés"). Mais des associations, comme France urbaine et Intercommunalités de France, souhaitent la prise en compte d'au moins un autre critère qui serait le reflet de l'évolution de l'activité économique locale. Une demande que l'exécutif a entendue. Un groupe de travail spécifique à cette question sera mis en place prochainement, avec des résultats probablement à la clé. Le gouvernement le reconnaît en effet : la prise en compte du seul critère des bases de CFE inciterait à l'utilisation de surfaces nouvelles, en contradiction avec l'objectif de réduction de la consommation du foncier.

  • Fonds vert

Sur le "fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires", ou "fonds vert", le gouvernement compte ouvrir une "concertation approfondie" avec les élus locaux. Le but : définir les besoins à couvrir et les modalités d'affectation et de gestion. Toutefois, de "grands principes" ont d'ores et déjà été arrêtés, selon l'entourage de la ministre déléguée en charge des collectivités territoriales. D'abord, "une décentralisation au maximum des dispositifs". Ensuite, "une certaine fongibilité" : des crédits prévus initialement pour une action pourront être transférés à une autre, du fait de son succès par exemple. Enfin, comme il l'a déjà dit plusieurs fois, le gouvernement veut "éviter au maximum les appels à projets", afin de ne pas écarter d'emblée les collectivités démunies en ingénierie.

  • Progression de la péréquation en faveur des communes

La dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmenteront chacune de 90 millions d'euros en 2023, tandis que la dotation d'intercommunalité croîtra, là encore en 2023, de 30 millions d'euros. La nouveauté viendra du mode de financement : la dotation forfaitaire des communes ne sera plus ponctionnée pour permettre la progression de la péréquation, comme c'était le cas auparavant (elle sera toutefois toujours rabotée pour financer la part de la DGF attribuée aux collectivités dont la population est en croissance). L'État abondera l'enveloppe normée de 210 millions d'euros dans ce but. L'amendement, qui avait été suggéré notamment par la députée (Soc) Christine Pires Beaune lors des Dialogues de Bercy – un temps de concertation en amont de la présentation du PLF 2023 – sera déposé lors de la discussion parlementaire.

"Si on ne faisait pas ça, du fait des règles de péréquation, deux tiers des communes verraient leur DGF baisser l'an prochain, alors même qu'on a une enveloppe globale qui est stable", a indiqué Gabriel Attal aux sénateurs. En mettant la main au pot, l'État fait en sorte que 70% des communes voient leur DGF augmenter ou être stable en 2023. Environ 30% de communes continueront donc à avoir une DGF en baisse. Les causes possibles : leur dotation forfaitaire sera minorée pour le financement des "augmentations de population", ou bien leur population sera en baisse (ce qui se répercutera sur leur DGF), ou encore elles cesseront d'être éligibles à une ou des dotations de péréquation (du fait par exemple d'un accroissement de leur richesse potentielle).

  • Perspectives en matière de fiscalité locale

Le gouvernement a refusé d'indexer la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'inflation, rejetant ainsi une demande de plusieurs associations d'élus locaux, dont l'Association des maires de France (AMF). Mais si l'inflation malmène les dépenses de fonctionnement des collectivités, elle tend aussi à accélérer les rentrées fiscales de celles-ci. Des ressources que le gouvernement n'entend pas plafonner. L'entourage de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales explique que ce choix permet de soutenir le secteur public local contre les effets de l'inflation. C'est vrai en tout cas pour les régions, les départements et les intercommunalités. Prévues initialement en augmentation de 2,89%, leurs recettes de TVA vont finalement bondir de 9,6% en 2022. Ces ressources supplémentaires (2,1 milliards d'euros), qui n'étaient pas inscrites dans les budgets primitifs en début d'année 2022, leur seront versées sur les douzièmes de fiscalité, le 20 octobre. "C'est une sorte de cagnotte", dit-on dans l'entourage de Caroline Cayeux.

Les communes ne bénéficient pas de la TVA. Mais elles peuvent compter sur la revalorisation forfaitaire annuelle des valeurs locatives servant au calcul notamment de la taxe sur le foncier bâti. Un ajustement calé sur l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé qui sera constatée en novembre 2022. Le gouvernement a déclaré de façon claire, qu'à l'écoute des associations d'élus locaux, il n'entendait pas revenir sur ces règles. Mais Gabriel Attal accompagne la décision d'un message. "J'appelle les collectivités à ne pas faire exploser leurs taux de fiscalité locale et à ne pas venir fissurer tous les efforts qui sont faits pour protéger le pouvoir d'achat des Français", a-t-il dit devant les députés. En ajoutant que des collectivités "peuvent tout à fait baisser leur taux pour compenser la revalorisation liée à l'inflation". Selon le ministre, un certain nombre de maires "ont annoncé qu'ils le feraient".

Sur la revalorisation forfaitaire, la balle est dans le camp des parlementaires, qui s'avèrent divisés sur la question, y compris au sein de la majorité. Parmi les partisans d'une limitation de l'augmentation des bases de taxe foncière : le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale, Jean-René Cazeneuve (Renaissance). "Le débat est ouvert", a-t-il dit ce 28 septembre.

  • Filet de sécurité

Le dispositif de l'article 14 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2022 est destiné à protéger uniquement en 2022 le bloc communal contre les conséquences de l’inflation. 430 millions d'euros sont provisionnés dans le projet de loi de finances pour 2023 pour son financement. Une somme qui ne constitue pas un maximum. "Si trois fois plus de communes que prévu doivent être compensées, que ce n'est pas 430 millions, mais un milliard, on versera un milliard", indique le cabinet de la ministre déléguée chargée des Collectivités territoriales.

Autre information à retenir : un nouveau dispositif pourrait intervenir l'an prochain. "Sur 2023, on est ouvert à rééditer un filet de sécurité, si c'est nécessaire", a déclaré Gabriel Attal devant les députés. Il l'a réaffirmé devant les sénateurs : "On est ouvert pour 2023 à revoir un dispositif de filet de sécurité, et, d'ailleurs, on pourra avoir un retour d'expérience de la mise en œuvre de celui-là, de celui de 2022, pour l'adapter."

Le ministre a par ailleurs annoncé que le décret précisant la mise en œuvre du filet de sécurité prévu par la LFR pour 2022 "sera pris dans les prochains jours". Il a précisé que les délégations de service public (DSP) seraient intégrées au dispositif. Les premiers acomptes au titre de celui-ci seront "versés au mois de novembre". En effet, les communes et les groupements qui anticiperont, à la fin de l'exercice 2022, une baisse d'épargne brute de plus de 25%, pourront demander le versement d'un acompte.

  • Actualisation des valeurs locatives des locaux professionnels

Les paramètres "collectifs" (catégories de référence, secteurs, coefficients de localisation, tarifs) servant à l'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels ne seront pas mis à jour en 2023. La mise en œuvre de la révision est "suspendue le temps de trouver une meilleure solution", a annoncé le ministre délégué chargé des Comptes publics, lors de son audition le 26 septembre devant la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il confirmait ainsi une information que Localtis avait dévoilée quelques jours plus tôt (voir notre article). Gabriel Attal a dit avoir été alerté par les groupes de travail qui ont planché lors des Dialogues de Bercy. Les informations provenant des commissions départementales des valeurs locatives montrent qu'avec la révision de 2023, la "fiscalité des commerces de centre-ville" augmenterait de "40%" et celle des "hypermarchés de périphérie" baisserait d'autant (40%). L'utilisation des outils de "planchonnement", "plafonnement" et "lissage" permettrait d'atténuer le choc. Mais on observerait tout de même encore dans ce cas des évolutions respectives de 15% (de hausse en centre-ville et de baisse en périphérie). Ceci n'est en réalité guère étonnant pour le ministre : "Par définition, la valeur locative au mètre carré en centre-ville vaut plus que celle en périphérie". Il en conclut qu'"il faut probablement réinterroger le modèle et les critères". Faut-il s'orienter vers "la valeur vénale", ou "le chiffre d'affaires au mètre carré sur les dernières années", comme le préconisent certains ? Gabriel Attal ne veut pas trancher tout de suite, mais ouvrir des "débats" dans le but de "trouver un système qui est plus efficace et qui ne pénalise pas l'activité économique en centre-ville".

  • Partage de la taxe d'aménagement

Les communes et intercommunalités auront trois mois supplémentaires pour délibérer sur les modalités du partage du produit communal de la taxe d'aménagement pour 2023. Pour rappel, la loi de finances pour 2022 a rendu obligatoire le reversement (jusque-là facultatif) de tout ou partie du produit de la taxe à l'intercommunalité, afin de tenir compte des dépenses d’équipements publics que celle-ci finance du fait de ses compétences sur le territoire communal. Le conseil communautaire ou métropolitain et les conseils municipaux des communes membres devaient prendre des délibérations concordantes pour en fixer les modalités en 2023, et ce avant le 1er octobre de cette année. Le délai était vraisemblablement trop court pour un certain nombre de territoires, ce dont certains parlementaires se sont inquiétés lors des Dialogues de Bercy. Le message a été entendu : un délai supplémentaire a été accordé, portant la date-butoir au 31 décembre 2022. Gabriel Attal en a fait l'annonce le 26 septembre.

 

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