Loi de finances rectificative et loi pouvoir d'achat : ce que les collectivités en retiendront

Toutes deux sont datées du 16 août. La loi de finances rectificative (LFR) pour 2022 et la loi "portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat". Deux pans d'un même "paquet pouvoir d'achat" âprement débattu par le Parlement jusqu'à début août. Au-delà des diverses mesures à visée sociale en faveur des ménages et salariés, la LFR inclut une série de dispositions touchant aux finances des collectivités, dont un soutien aux communes les plus fragiles face à l'inflation, que le Sénat est venu renforcer. Les deux lois comptent en outre d'importants volets sur l'énergie : approvisionnement, consommation, hausse des prix des carburants… Passage en revue.

FINANCES LOCALES

Filet de sécurité pour le bloc communal

L'article 14 de la LFR pour 2022 permet de "protéger le bloc communal contre les conséquences de l’inflation", selon les termes du ministre de l'Economie et des Finances. Sur les bancs du Sénat, Bruno Le Maire a salué "l’esprit constructif et de compromis" qui a présidé à la discussion autour de ce "filet de sécurité". Les députés en ont jeté les bases (voir notre article du 26 juillet) et la Haute Assemblée a poussé les curseurs, de manière à renforcer ce dispositif.

Dans le détail, l'Etat viendra en aide en 2022 aux communes et aux intercommunalités dont l'épargne brute (à savoir la différence entre les recettes et les dépenses réelles de fonctionnement) représentait moins de 22% de leurs recettes réelles de fonctionnement à la fin de 2021, et qui auront connu en 2022 une baisse de plus de 25% de ce même critère. En sachant que la perte d'épargne brute devra découler "principalement" de la hausse de 3,5% du point d'indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 et des "effets de l'inflation sur les dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achats de produits alimentaires". Pour être éligibles, les communes et les intercommunalités ne devront pas dépasser certains seuils de richesse. En retenant un niveau d'épargne brute inférieur à 22%, le Parlement et le gouvernement ouvrent en théorie le bénéfice du dispositif à quelque 22.000 communes. Toutefois le nombre réel de bénéficiaires devrait être plus restreint, compte tenu des autres critères à respecter.

La dotation qui sera versée aux bénéficiaires compensera la moitié de la hausse des dépenses supplémentaires liées à l'application en 2022 du relèvement du point d'indice servant au calcul de la rémunération des agents publics et 70% des "hausses de dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achats de produits alimentaires constatées en 2022".

A noter : les communes et les groupements qui anticiperont, à la fin de l'exercice 2022, une baisse d'épargne brute de plus de 25%, pourront demander le versement d'un acompte.

Un décret viendra préciser les modalités d'application du dispositif, dont le coût pour l'Etat est estimé à 430 millions d'euros pour 2022.

Compensation de la suppression de la taxe d'habitation

  • Le produit de taxe d'habitation sur les résidences principales qui, jusqu'en 2020, était transféré des communes vers les syndicats à contributions fiscalisées, va faire l'objet d'une compensation, et ce de manière rétroactive. On se souvient que le législateur avait oublié de compenser ces recettes revenant aux syndicats concernés. Par une décision du 17 mars dernier, le Conseil constitutionnel avait donné raison à la commune de la Trinité, qui dénonçait une "injustice". Il avait par conséquent censuré l'absence du dispositif de compensation. Grâce à l'article 11 de la LFR pour 2022, l'erreur est à présent corrigée. A partir du 1er janvier 2022, le taux syndical de taxe d'habitation appliqué en 2017 sur le territoire de la commune membre d'un syndicat à contributions fiscalisées est pris en compte pour la compensation de la perte de la taxe d'habitation sur les résidences principales. De plus, l'article 41 de la LFR 2022 instaure une dotation de l'Etat permettant, pour l'année 2021, la compensation des quelque 2.000 communes concernées. Selon le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, son montant s'élève à 97 millions d'euros. La somme est financée par un abondement des crédits de la mission "Relations avec les collectivités territoriales".
     
  • La même disposition de la LFR crée, à partir de 2022, une autre dotation qui sera versée annuellement aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exerçant la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) et percevant la "taxe Gemapi". Le Conseil constitutionnel n'avait pas censuré en mars dernier l'absence de compensation, pour ces communes et intercommunalités, de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales. Le gouvernement a tout de même considéré que les Sages proscriraient tôt ou tard cet état de fait, parce que le fonctionnement de la taxe Gemapi est "analogue" à celui qui prévaut pour les syndicats à contributions fiscalisées. Suivant l'avis de l'exécutif, les parlementaires ont donc amendé la loi. Celle-ci ouvre, au bénéfice de la nouvelle dotation, 10 millions d'euros de crédits en 2022, au sein de la mission "Relations avec les collectivités territoriales".
     
  • Dans le but de renforcer l'information des contribuables sur l'application du coefficient correcteur ("coco"), dans le cadre de la compensation de la suppression de la taxe d'habitation, les avis de taxe foncière sur les propriétés bâties mentionneront, "à titre indicatif", le montant de la retenue sur le produit de la taxe revenant à la collectivité (communes surcompensées) ou le montant d'imposition complémentaire versé à la commune (cas de sous-compensation). Cette mesure figure à l'article 42 de la LFR.
     
  • L'évaluation des effets du dispositif de compensation de la suppression de la taxe d'habitation sera réalisée avec un an d'avance sur le calendrier fixé par la loi de finances pour 2020 (article 43 de la LFR). Le gouvernement remettra ainsi son rapport au Parlement avant le 1er mars 2023 (au lieu du 1er mars 2024).

Compensation aux départements de la revalorisation du RSA

Contre l'avis du gouvernement (voir notre article du 25 juillet), un prélèvement de 120 millions d'euros sur les recettes de l'Etat - inscrit à l'article 12 de la loi - est destiné à compenser en 2022 la revalorisation de 4% du revenu de solidarité active (RSA). Cette réévaluation ne pèsera donc pas cette année sur les budgets des départements.

Personnels sociaux et médico-sociaux

L'article 44 de la LFR rend éligibles au complément de traitement indiciaire (CTI) de 183 euros nets mensuels instauré dans le cadre du Ségur de la santé de nouvelles catégories de personnels des trois fonctions publiques : des personnels assurant à titre principal des fonctions d’accompagnement socio-éducatif dans certaines catégories d’établissements et services sociaux et médicosociaux, ou exerçant des missions d’aide à domicile auprès des personnes âgées ou handicapées, ainsi que des personnels soignants exerçant dans des structures des collectivités territoriales qui n’avaient pas été visées par les mesures de revalorisation du Ségur. Cette revalorisation avait été annoncée en février dernier lors de la Conférence des métiers de l’accompagnement social et médicosocial (voir notre article du 8 juillet).

Compensation de l'augmentation des rémunérations des stagiaires de la formation professionnelle

Les parlementaires n'ont pas oublié les régions. Toutes bénéficieront d'une dotation de l'Etat permettant de compenser en 2022 la hausse de leurs dépenses liées à la revalorisation au 1er juillet des rémunérations versées aux stagiaires de la formation professionnelle (article 13 de la LFR). Les régions pourront demander qu'un acompte leur soit versé dès cette année. Coût total estimé de la mesure : 18 millions d'euros.

Titres sécurisés

La LFR majore de 10 millions d’euros en 2022 le montant de la dotation pour les titres sécurisés (DTS), venant ainsi traduire une annonce gouvernementale du 4 mai, celle d'aider les communes face à l'engorgement provoqué par la hausse des demandes de passeports et cartes d'identité. La majoration est divisée en deux parts : une part forfaitaire de 4.000 euros est attribuée à chaque commune pour chaque nouvelle station installée entre le 1er avril et le 31 juillet ; une part répartie entre les communes équipées d’au moins une station d’accueil en fonctionnement dont le taux d'utilisation a fortement augmenté (article 39). L'objectif est de permettre aux communes "de renforcer leurs capacités d’accueil, et notamment de recruter des agents vacataires".

Péréquation départementale

L'article 40 de la LFR ajoute un nouveau critère pour qu'un département voyant son produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) baisser de plus de 5%, puisse bénéficier en 2022 de la garantie lui assurant que la diminution de sa recette de CVAE ne soit pas supérieure à 5% (garantie financée par un prélèvement sur le fonds national de péréquation de la CVAE). Il faut ainsi que le produit de CVAE par habitant de ce département soit inférieur d’au moins 20% à la moyenne.

Code général de la fonction publique

Les articles 27 et 29 de la LFR permettent d'introduire – sans modifications – au sein du code général de la fonction publique (CGFP) des dispositions relatives à la fonction publique qui, à tort, n'y figuraient pas (conditions du financement de la formation des apprentis au sein de la fonction publique territoriale, fonds de compensation mis en place pour répartir les charges résultant pour les communes et les établissements publics communaux et intercommunaux de la prise en charge du supplément familial de traitement et de l'allocation spécifique de cessation d'activité versée aux agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante).

L'article 28 corrige des dispositions au sein du CGFP, car elles n'avaient pas été intégrées à droit constant. Il s'agit de rétablir la possibilité de déroger par décret à l'obligation de remboursement de la mise à disposition de fonctionnaires de l'Etat, lorsqu'elle s'effectue auprès de collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou d'établissements relevant de la fonction publique hospitalière.

ENERGIE

"Souveraineté énergétique"

Des mesures pour assurer la sécurité d’approvisionnement en énergie dès l'automne prochain sont prévues par la loi d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat. Le texte fixe notamment une trajectoire annuelle et un objectif minimal de remplissage des infrastructures de stockage pour mieux maîtriser la gestion des stocks de gaz naturel. Il autorise la réquisition des centrales à gaz par le ministre chargé de l'énergie, pendant une durée maximale de 4 ans, pour que ces centrales fonctionnent uniquement lorsque cela est nécessaire à la sauvegarde du système électrique. En cas de menace additionnelle sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, le ministre peut également réquisitionner les services chargés de l’exploitation de certaines de ces installations afin qu’elles fonctionnent "selon les directives et sous le contrôle de l’opérateur qu’il désigne". Sont toutefois préservées de ces mesures les installations de cogénération pour lesquelles un contrat d’obligation d’achat de l’électricité est en vigueur, ainsi que celles alimentant en énergie thermique un réseau de distribution de chaleur ou de froid répondant à la qualification de service public industriel et commercial.

Le Sénat a obtenu l'ajout de dispositions sur le biogaz. La future programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) devra ainsi identifier les mesures de soutien nécessaires "pour accélérer et développer les projets de production de biogaz et de toute autre forme de gaz renouvelable". Dans l'immédiat, le maire d’une commune ou le président d’un EPCI visés par une demande d’autorisation, de déclaration ou d’enregistrement pour l’un de ces projets devra en être informé sans délai par l’autorité administrative. Le texte précise par ailleurs que des objectifs relatifs aux installations de production de biogaz doivent être ajoutés au Schéma régional climat air énergie (SRCAE), au plan climat air-énergie territorial (PCAET) ainsi qu’au Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet). Il institue également un "portail national du biogaz", qui constitue "le site national pour l’accès dématérialisé, à partir d’un point d’entrée unique" aux SRCAE, PCAET, et Sraddet. De son côté, l’État pourra instituer un guichet unique pour les porteurs de projets d’installation de biogaz, à titre expérimental et pour une durée de trois ans.

Afin d'accélérer l'installation d'un terminal méthanier flottant au large du Havre destiné à assurer l'approvisionnement en gaz naturel liquéfié, la loi prévoit en outre des dérogations au code de l'environnement "pour l’instruction des demandes préalables aux travaux et aux aménagements portuaires nécessaires" lorsque "l’application des règles de droit commun est incompatible avec la finalité poursuivie par le projet, en particulier avec sa date de mise en service." L’instruction du projet peut notamment être dispensée de l’évaluation environnementale. En cas de dispense, le porteur du projet doit toutefois présenter "une analyse des incidences notables du projet sur l’environnement et la santé humaine, assortie des mesures d’évitement et de réduction de ces incidences ainsi que, le cas échéant, des mesures de compensation qu’il prévoit". Par ailleurs, l’exploitant du terminal doit réaliser, dans un délai de six mois à compter de sa mise en service, "une étude sur les impacts environnementaux associés à l’exploitation du terminal méthanier flottant", notamment en termes d’émissions de gaz à effet de serre directes et indirectes, d’atteintes à la biodiversité et de consommation d’eau et d’autres ressources naturelles. S’agissant d’un "projet temporaire" - les députés ont limité sa durée d’exploitation à cinq ans -, l’exploitant devra remettre, six mois avant ce terme, "une étude sur les conditions de démantèlement de l’exploitation, sur les mesures de compensation mises en œuvre, sur l’état de la biodiversité et des sols ainsi que sur l’avenir des personnels."

En clôture du chapitre sur la sécurité d’approvisionnement en gaz, le Sénat a introduit une mesure permettant au ministre en charge de l’énergie d’interdire les panneaux numériques publicitaires en agglomération et hors agglomération, sur les voies ouvertes à la circulation publique ainsi que dans les aéroports, les gares ferroviaires et routières et les stations et arrêts de transports en commun de personnes. L'interdiction, dont les modalités d'application seront précisées par décret, s'applique également aux publicités situées à l'intérieur d'un local lorsque leur emplacement les rend visibles depuis la voie publique.

Concernant la sécurité d’approvisionnement en électricité, la loi offre un cadre légal au redémarrage de la centrale à charbon de Saint-Avold (Moselle), fermée en mars dernier, et à l’augmentation de la production de celle de Cordemais (Loire-Atlantique), dont la fermeture est prévue en 2026. Elle permet "la reprise temporaire" d’activité de centrales à charbon, permettant à l’exploitant concerné de recruter des salariés et d’anciens salariés à titre temporaire, pour des contrats s’étalant jusqu’à trente-six mois. Elle prévoit également un décret pour rehausser le plafond d’émissions de gaz à effet de serre applicable aux centrales à charbon. Les exploitants des installations concernées devront néanmoins compenser, sous peine de sanctions, les émissions de gaz à effet de serre résultant du rehaussement de ce plafond d’émissions. Dans sa décision du 12 août dernier, le Conseil constitutionnel, qui avait été saisi par plus de 120 députés et sénateurs de gauche, a validé ces mesures sur la reprise d'activité des centrales à charbon, de même que celles sur le futur terminal méthanier du Havre qui étaient aussi contestées sur le fondement de la Charte de l'environnement. Les Sages ont considéré que ces dispositions "mettent en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation, au nombre desquels figurent l'indépendance de la nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique". Mais par "une réserve d'interprétation formulée en des termes inédits", ils jugent "qu'il résulte du préambule de la Charte de l'environnement que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins". C'est pourquoi, ces deux mesures ne pourront être appliquées qu'en cas de menace grave sur la sécurité d'approvisionnement énergétique du pays. Par ailleurs, par une autre réserve, le Conseil constitutionnel a considéré qu'un décret devra fixer le niveau et les modalités de l'obligation de compensation des émissions de gaz à effet de serre à la charge des exploitants des centrales à charbon concernées.

Parmi les dispositions introduites par les parlementaires dans la loi d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat figure le gel du plafond de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh) à 120 térawattheures par an jusqu’en 2025 et un relèvement à 49,50 euros du prix du mégawattheure vendu aux fournisseurs d'électricité concurrents d’EDF, afin qu'EDF ne subisse pas de nouvelles pertes financières lourdes. En outre, pour les ménages, le texte prévoit la fixation d'un délai d'au moins un mois (avec une réduction de la puissance délivrée) avant que des coupures d’électricité, y compris pour impayés, soient mises en oeuvre dans les résidences principales pendant la période qui va du 1er avril au 31 octobre. Cette alimentation minimale en électricité doit permettre aux personnes en situation d’impayés de couvrir leurs besoins fondamentaux. Les modalités d'application de cette mesure, en particulier ses bénéficiaires et sa durée, seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Il est par ailleurs prévu que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le gouvernement remette au Parlement un rapport "évaluant le niveau d'exposition des collectivités territoriales et de leurs groupements aux hausses des prix des énergies et l'opportunité de renforcer les mesures fiscales, budgétaires et tarifaires prises pour les accompagner en tant que consommateurs finals d'énergie". Ce rapport sera élaboré en lien avec la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ainsi qu'avec les associations d'élus locaux et les autorités organisatrices de la distribution d'énergie. Il devra notamment évaluer l'efficacité sur les collectivités de la diminution des taxes intérieures sur la consommation d'électricité et de gaz, de la modulation des tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz ainsi que du relèvement du volume de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, réalisés depuis le 1er novembre 2021. Il évaluera également l'éventualité d'un relèvement des seuils des tarifs réglementés de vente de l'électricité prévus en application de l'article L.337-7 du code de l'énergie, dans le cadre de la prochaine révision de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant les règles communes pour le marché de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.

A noter que dans les dispositions relatives aux carburants, le Conseil constitutionnel a retoqué un article introduit par les députés écologistes visant à légaliser l'utilisation d'huile de friture usagée, aujourd'hui interdite en France au motif que ces huiles ne font pas partie des carburants homologués pour les véhicules, au contraire de certains pays d'Europe comme l'Allemagne. Le Conseil a estimé que la mesure prévoyant la remise par le gouvernement au Parlement d'un rapport évaluant les conséquences environnementales, économiques et techniques de l'autorisation d'utiliser ces huiles ne présentait "pas de lien, même indirect", avec les dispositions de l'article 20 initial du texte autorisant les transporteurs routiers de marchandises à indexer les tarifs de leur prestation sur les prix de l'énergie. 
La loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat se clôt sur un article résultant d’amendements sénatoriaux. Celui-ci prévoit que l’exécutif remette au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation du texte, un rapport sur la résilience et l’approvisionnement des systèmes énergétiques dans les outre-mer.


Mesures pour faire face à la hausse du prix de l'énergie

La loi de finances rectificative prévoit de prolonger jusqu'à la fin 2022 la ristourne à la pompe sur les carburants. Cette remise, de 18 centimes d'euro par litre depuis sa mise en place le 1er avril dernier, sera portée à 30 centimes en septembre et en octobre puis ramenée à 10 centimes en novembre et en décembre.
Le bouclier tarifaire sur les prix de l’énergie mis en place fin 2021, qui permet de plafonner la hausse des factures d'électricité à 4% et de geler les prix du gaz à leur niveau d'octobre 2021 sera maintenu jusqu'à la fin 2022. Une enveloppe de 230 millions d'euros doit aussi permettre des mesures ciblées de soutien aux ménages modestes se chauffant encore au fioul.
Le plafond de l'aide défiscalisée que peuvent verser les entreprises aux salariés pour couvrir leurs frais de carburant est doublé, pour passer à 400 euros. En outre, la loi permet le cumul de cette indemnité avec la prise en charge d’un abonnement transport collectif. Pour les années 2022 et 2023, les entreprises sont également incitées à participer de manière volontaire à la prise en charge des abonnements transports de leurs salariés, au-delà de la part obligatoire de 50% de leur coût. Cette prise en charge pourra aller jusqu'à 75%, cette part facultative bénéficiant des mêmes avantages fiscaux et sociaux que la part obligatoire. La LFR prévoit également de faire passer de 600 à 800 euros le plafond du cumul du forfait mobilités durables avec un abonnement de transports. Les frais de déplacement engagés par un passager dans le cadre du covoiturage sont aussi admis sur justificatifs au titre des frais professionnels réels. Les conditions d'accès au "bonus vélo" versé par l'État ont également été assouplies jusqu'à fin 2022 pour l'achat d'un vélo électrique.

Côté social et logement...

On a surtout entendu parler de ces deux textes de loi pour leurs diverses mesures en faveur du "niveau de vie" des ménages. Là-dessus, les lignes ont finalement très peu bougé depuis la version adoptée à l'Assemblée nationale (voir nos articles du 22 et du 27 juillet), autrement dit lors de l'examen au Sénat puis en commission mixte paritaire.

Pour mémoire, concernant la loi pouvoir d'achat, il s'agit principalement de la revalorisation de 4% des retraites et des prestations sociales - allocations familialesminima sociaux (RSA, AAH, Aspa), prime d'activité. C'est aussi cette loi qui acte la déconjugalisation de l'AAH (le fait de ne plus tenir compte des revenus du conjoint). Dans le domaine du logement, cette même loi prévoit une revalorisation de 3,5% des aides personnalisées au logement (APL), un plafonnement de la hausse des loyers pendant un an ("bouclier loyer") et une interdiction des compléments de loyers lorsque le logement est "privé de confort" ou s'il est classé F ou G.

La LFR ouvre quant à elle les crédits pour financer les diverses revalorisations, ainsi que la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, l'aide exceptionnelle de rentrée scolaire de 100 euros par foyer bénéficiaire de minima sociaux ou de la prime d'activité, ou encore la revalorisation des bourses étudiantes. Cette même LFR comprend par ailleurs 40 millions en faveur des associations d'aide alimentaire.

Le paquet pouvoir d'achat, c'est aussi une série de dispositions en faveur des salariés, dont l'élargissement et la pérennisation de la "prime Macron" (on dira désormais "prime de partage de la valeur" et des mesures sur l'intéressement, l'épargne salariale, les heures sup ou le rachat de jours de RTT).

C.M.

 
Références : loi n°2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat ; loi n°2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
 

Pour aller plus loin

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