Cités éducatives : un effet structurant sur les collectivités

Si les premiers rapports portant sur les cités éducatives ont mis en avant des alliances insuffisantes entre les différents partenaires impliqués (lire notre article du 4 avril 2024), une enquête récente de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) vient nuancer ce constat et propose une approche plus longitudinale qui met en exergue les transformations des pratiques à l'œuvre, notamment au sein des services des collectivités locales.

Créées en 2019 et implantées dans quelque deux cents quartiers prioritaires de la politique de la ville, les cités éducatives visent à intensifier les prises en charge éducatives des enfants et des jeunes de 0 à 25 ans, de la naissance à l'insertion professionnelle, avant, pendant, autour et après le cadre scolaire. Elles reposent pour cela sur le renforcement d'une communauté éducative comprenant les acteurs institutionnels, les acteurs associatifs, les professionnels de l'éducation et les parents, et sont pilotées localement par les services de l'État (Éducation nationale et préfecture) et les collectivités locales.

Intitulée "Les pratiques d'alliances éducatives dans le contexte des cités éducatives : un enjeu de transformation", l'enquête de l'ANCT a été réalisée avec le concours du Réseau national des centres de ressources politique de la ville (RNCRPV) sous la forme d'entretiens menés auprès de trente-quatre cités éducatives, d'une part, et de l'exploitation de données couvrant 208 cités éducatives, d'autre part. Son but ? Mieux comprendre comment les coopérations interinstitutionnelles et interprofessionnelles ainsi que les coopérations avec les familles produisent des effets de transformations, notamment des gouvernances territoriales, au sein des territoires labellisés.

Stades de maturation

Après avoir énoncé que "les instances de pilotage (comités techniques, comités de pilotage) jouent un rôle clé dans la structuration des alliances éducatives", les auteurs dissèquent la composition de ces instances. Ils indiquent que l'Éducation nationale y est l'institution la plus représentée (42%), suivie des communes (33%) et des préfectures (15%). Ils précisent encore que "ces espaces sont perçus par les acteurs eux-mêmes comme étant des laboratoires de coopération au sein desquels se partagent des diagnostics, se confrontent les représentations et se construisent des décisions collectives".

C'est alors que cette enquête prend tout son sens : elle fait un pas de côté pour offrir une vision plus large que les précédents rapports sur les cités éducatives. Elle nous apprend d'abord que 15% des 208 cités répondantes étaient encore en 2024 au premier stade de maturation – celui de la communication et de l'entraide, caractérisé par des échanges informels et des actions ponctuelles –, que 47% étaient parvenues au stade 2 – celui de la coordination, marquée par un ajustement systématique des actions et des projets – et que 38% avaient atteint le stade 3 – celui de la coopération et de l'intégration, qui permet des stratégies communes, une mutualisation des ressources et une gouvernance partagée et fusionnée.

Modification d'organigrammes 

À travers ces différents stades de maturation, les instances de gouvernance et de pilotage constituent alors "un espace de transformations, à l'initiative de modifications d'organigrammes, d'impulsions de nouvelles directions et de décloisonnement des services". Même en présence de "turn-over fréquents au sein des institutions", l'organisation et le fonctionnement des instances de gouvernance et de pilotage des cités éducatives produisent des effets structurants. 

Partant du principe que "pour durer il faut toucher à la structure", on a observé sous l'impulsion du label "cité éducative" la création de nouveaux services, de nouvelles fonctions. Ce type de décisions prises par la gouvernance fait alors "converger les politiques éducatives" et permet aux organisations institutionnelles d'optimiser leur fonctionnement. Dans le cas des collectivités, le changement majoritairement évoqué durant l'enquête touche les services "éducation" ou "pôle enfance, jeunesse, famille". L'enquête cite l'exemple d'une cité éducative labellisée en 2021, qui a modifié l'organigramme de la collectivité deux ans plus tard avec la création d'un pôle "ville émancipatrice et solidaire" regroupant quatre directions (culture, éducation, jeunesse, sports et loisirs) ainsi que le CCAS (centre communal d'action sociale).

Effet de remunicipalisation

D'un point de vue organique encore, l'enquête montre que l'apparition des cités éducatives a été l'occasion de créer un nouveau poste de chef de projet opérationnel (CPO), parfois nommé chargé de mission ou coordinateur, et que l'institution à laquelle est rattaché le contrat de travail de ce dernier "semble avoir une incidence sur le déploiement de la cité éducative". Ainsi, si l'institution qui porte le poste est la collectivité, la cité éducative développera en majorité des projets portés par un service de la collectivité. Ce qui n'empêche pas le CPO, quand il dépend de la collectivité, d'investir la sphère de l'école, puisque, grâce aux cités éducatives, certaines communes travaillent désormais avec l'enseignement du second degré et que des personnels de la collectivité sont dorénavant présents dans des conseils d'école.

Cette transformation et ce décloisonnement – reprenant la célèbre formule de Lamarck "la fonction crée l'organe" – a toutefois fait une victime collatérale du côté des collectivités territoriales. L'enquête met en effet en avant des "situations limitantes pour certains territoires". Elle observe "des degrés divers d'association des intercommunalités", estime même que "selon le périmètre des cités éducatives, le label a éloigné les intercommunalités des enjeux éducatifs", et conclut à "un effet de remunicipalisation des questions éducatives dans certains contextes". Alors que la politique de la ville est déployée sur une échelle intercommunale depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les auteurs de l'enquête voient dans cette nouvelle structuration "municipalisée", quand elle a lieu, "une incohérence avec ces dispositions légales".