Contrôle de légalité : une circulaire établit les priorités
Une circulaire signée des ministres de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire, publiée le 30 décembre, vient redéfinir ou du moins préciser la mission de contrôle de légalité exercée par les préfectures sur les actes pris par les collectivités. Ceci afin, notamment, de la resserrer autour de "priorités thématiques" et de souligner que qui dit contrôle dit aussi conseil.
© Aurélie Roudaut et Légifrance
"Alors que les priorités du contrôle de légalité n'avaient pas été redéfinies par circulaire depuis 2012, la présente circulaire entend actualiser et moderniser ce contrôle, conformément aux objectifs du gouvernement de renforcement de l'Etat territorial et de simplification de l'action des collectivités locales", est-il écrit.
Il s'agit tout d'abord pour les services concernés de "porter prioritairement leur attention" sur "les enjeux les plus importants" correspondant à des "priorités nationales" auxquelles, est-il précisé, pourront s'ajouter des "priorités locales".
Première priorité : la commande publique, en tant qu'elle représente "une source de contentieux sérieux". La circulaire rappelle les actes devant être obligatoirement transmis, les conventions qui "peuvent" faire l'objet d'un contrôle et celles que le préfet peut demander au titre du "pouvoir d'évocation", sachant que "l'utilisation de ce pouvoir d'évocation est fortement recommandée pour les actes susceptibles d'être requalifiés en contrats de la commande publique. Autres recommandations : assurer la formation des agents en matière de droit de la commande publique, avoir une "stratégie partagée" avec tous les services déconcentrés, notamment la DDFIP.
Deuxième champ cible : l'urbanisme. "Il apparaît désormais nécessaire d'élaborer une stratégie de contrôle de légalité des actes des collectivités et de leurs groupements en matière d'urbanisme renforcée et adapté", qu'il s'agisse de documents d'urbanisme ou de décisions individuelles, souligne la circulaire, après avoir longuement évoqué les "enjeux gouvernementaux" du moment en la matière. Et ceux-ci sont nombreux : encadrement des projets urbains, promotion d'un "développement maîtrisé" des territoires ruraux, sobriété foncière, protection de l'environnement et biodiversité, production de logements, protection du paysage et du patrimoine, qualité architecturale, prévention des risques…
Également jugée prioritaire : la fonction publique territoriale ! Dans ce domaine, le contrôle de légalité vise à "assurer l'application uniforme de la règle de droit aux agents", mais aussi à protéger les collectivités employeuses. Ce contrôle peut "cibler une catégorie de fonctionnaires ou de contractuels" (fonctions sensibles, catégories ayant fait l'objet d'une réforme récente…). La circulaire liste quatre type d'actes les plus susceptibles de présenter des risques : les recrutements sur des emplois fonctionnels, les délibérations fixant le régime indemnitaire de ces mêmes emplois fonctionnels, les recrutements de collaborateurs de cabinet, la création des emplois de secrétaire général de mairie.
Enfin, le gouvernement invite les préfets à user du contrôle de légalité pour assurer "le respect des principes de la République". En rappelant que la loi séparatisme de 2021 a créé la possibilité pour le préfet de "demander la suspension des actes (…) portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics", par une extension du régime de déféré-suspension afin que ces actes puisse être rapidement soumis au juge administratif. Et en soulignant que le fait d'inscrire cela dans cette circulaire constitue bien une nouveauté.
Certains domaines sont particulièrement visés : l'organisation des services publics locaux, les délégations de service publics, les subventions et autres formes de soutien aux associations (il s'agit de veiller au respect du contrat d'engagement républicain), la mise à disposition ou valorisation du domaine public ou privé de la collectivités, les recrutements.
La deuxième partie de la circulaire fournit une sorte de mode d'emploi du contrôle de légalité. Chaque préfet doit élaborer et rédiger une "stratégie locale" annuelle ou pluriannuelle en matière de contrôle et de conseil juridique. Ce document partagé doit comprendre deux volets : les quatre priorités nationales (la circulaire renvoie pour chacune d'entre elles à des fiches mises en ligne sur le site de la DGCL, documents détaillés puisque comprenant entre dix et trente pages) ; les "priorités locales" liées aux spécificités de chaque territoire (caractéristiques géographiques, risques liés à la fragilité de certaines structures…).
Est abordée la question des actes non prioritaires. Il est dit que pour ces actes, le contrôle doit être organisé "selon les ressources dont disposent les services", mais en assurant qu'il représente au moins 5% des actes, qu'il s'agisse d'un "échantillon représentatif" ou de "méthodes aléatoires". Il est en outre rappelé que le préfet peut toujours demander à recevoir tel ou tel acte non soumis à obligation de transmission.
S'agissant du volet "conseil" aux collectivités, la circulaire insiste sur l'importance de cette mission des services préfectoraux, qu'il s'agisse de conseil informel ou d'une prise de position formelle, autrement dit le "rescrit" tel qu'instauré par la loi Engament et proximité de 2019 (prise de position sur un projet d'acte avant que celui-ci ne soit adopté). Les préfets sont "fortement encouragés à faire connaître cette pratique qui permet de sécuriser les élus locaux et d'entretenir la confiance entre l'Etat et les collectivités".
La circulaire revient pour terminer sur l'accompagnement dont peuvent bénéficier les préfectures. Tout d'abord celui du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (Piacl), qui est là pour apporter une assistance juridique (interprétation des textes, aide au contentieux, jurisprudence...). Ensuite, la somme d'outils, informations et formations mise à disposition par la DGCL.
