Cour des comptes – Logement social : des conditions d'attribution sinueuses et peu lisibles
Une "tension croissante" entre offre et demande, des candidats devant "patienter plusieurs années pour voir leur demande aboutir" (ou ne pas aboutir), des règles et critères complexes et épars, des situations plus que disparates, des acteurs multiples… C'est à grands traits ce que décrit la Cour des comptes dans la partie de son rapport annuel intitulée "Faciliter le parcours d’accès au logement social dans les territoires". Un sujet qu'elle développera d'ailleurs dans un rapport dédié à paraître prochainement, précise-t-elle.
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"Depuis plusieurs décennies, des réformes ont visé à clarifier et objectiver les règles d’attribution des logements sociaux", reconnaît la Cour : Dalo, documents territoriaux de planification, cotation des demandes, système national d’enregistrement (SNE)… Sauf que pas mal de choses resteraient inachevées, complexifiées par le fait que tout se joue avec "plusieurs niveaux de responsabilité" (État, départements, intercommunalités, communes) et différents acteurs (bailleurs, réservataires). Ainsi, la création d’un numéro unique d’enregistrement dans le SNE "a simplifié le parcours"… mais le processus demeure "insatisfaisant". Or "dans un contexte de pénurie de logements, qui met à mal la vocation généraliste du logement social, l’efficacité et la transparence des attributions devraient être essentielles".
Face à une demande croissante, il serait important pour les bailleurs eux-mêmes de mieux appréhender la demande. Or si le SNE permet d’"appréhender quelques tendances de fond", cette information est insuffisante dans la mesure où elle repose uniquement sur les déclarations des demandeurs (la production de justificatifs n'est pas obligatoire) et où elle ne permet de toute façon pas de bien mesurer l'adéquation de la demande aux critères attendus. "Le dossier de demande devrait être systématiquement enrichi de pièces justificatives rendues obligatoires", estime la Cour.
Certes, le SNE a un avantage : pour l'usager, la demande est "simple à formuler", notamment en ligne. Mais le rapport note au passage que si les demandes en ligne sont aujourd'hui majoritaires, "les demandes déposées à un guichet physique ont plus de chances d’aboutir à l’attribution d’un logement que celles déposées sur le portail numérique grand public" (grâce sans doute aux informations et conseils délivrés aux guichets). Et la Cour regrette qu'il n'y ait toujours pas de numéro unique national attribué à chaque demande (c'est en principe pour bientôt).
Opacité
Après le dépôt de la demande, c'est un peu le trou noir. "Le demandeur pense légitimement que la procédure va conduire à un examen de son dossier, à une information régulière et à une prise de 'rang' dans le mécanisme d’attribution." Or c'est rarement le cas : "L’information générale des demandeurs sur le degré de tension ou les délais d’attente moyens est insuffisante". Peu de demandeurs savent, par exemple, que l'ancienneté de la demande n'est pas toujours prise en compte (selon la Cour, certains bailleurs privilégieraient au contraire "les demandes les plus récentes, réputées plus à jour et plus faciles à instruire").
Les mécanismes de sélection des dossiers sont "complexes du fait d’un dispositif qui combine de multiples acteurs institutionnels intervenant chacun selon une logique différente et débouche sur des décisions d’attribution prises de manière opaque et peu participative pour les ménages", peut-on lire. Complexes, aussi, parce qu'ils "cherchent à combiner des objectifs différents et parfois contradictoires : enjeux d’équité, reconnaissance de situations particulières prioritaires, soutenabilité économique et effort de mixité sociale dans les quartiers".
Ces acteurs ? Les bailleurs qui pilotent le processus, et les organismes réservataires – préfet, Action logement Service, collectivités locales. Le contingent des réservataires représente à peu près la moitié des logements. Le rapport rappelle qu'avec la loi Elan de 2018, on est passé d'une "gestion en stock" à une "gestion en flux", ce qui serait plutôt une bonne chose, dans la mesure où cela "permet de fluidifier la gestion des réservations et d’ajuster les logements proposés aux besoins des publics des différents réservataires".
Pour une cotation "généralisée et cohérente "
Vient ensuite la Commission d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements, la fameuse Caleol qui, lorsqu'un logement est libre, "décide de l’attribution ou non à l’un des trois ménages" présélectionnés, sans que cette présélection ne soit encadrée par des textes. Si certains bailleurs "organisent des entretiens avec les demandeurs afin de mieux connaître leur situation et leurs besoins et leur font visiter le logement proposé", cela n'est pas toujours le cas, loin de là. Résultat : de nombreux demandeurs refusent le logement qui leur est proposé. "Le taux élevé des refus dénote une inefficience du système d’attribution, coûteuse en temps de travail, accroissant la durée de vacance des logements concernés, et engendrant l’insatisfaction du public", écrit la Cour, prônant donc une "meilleure prise en considération des attentes des demandeurs dans les différentes étapes du processus".
Autre point : la loi Elan, encore elle, "a rendu obligatoire l’élaboration à l’échelle intercommunale d’une cotation des demandes de logement". Or celle-ci ne serait effective que dans à peine la moitié des intercos et resterait peu utilisée. "Pour qu’elle soit efficace, son application doit être généralisée" et l'Etat devrait "fixer un référentiel définissant des catégories de critères et des barèmes à respecter". Le rapport insiste là-dessus : "La mise en œuvre d’une cotation généralisée et cohérente est la condition indispensable à un système d’attribution transparent et équitable et la meilleure garantie contre les soupçons de clientélisme, de discriminations, voire de fraude".
Au final, trois grandes recommandations de la Cour : "rendre obligatoire la fourniture des pièces justificatives nécessaires à la qualification des demandes dès l’enregistrement de la demande", "vérifier l’intérêt du demandeur pour le logement proposé avant son attribution", faire figurer au compte-rendu de la Caleol "l’application qui a été faite de la cotation dans la désignation des candidats et l’attribution du logement".
USH : maintenir des services d'accueil physique
Dans sa réponse à la Cour, l'Union sociale pour l'habitat (USH) indique qu'une interface sera opérationnelle dès cette année au sein du SNE "permettant d’alimenter les dossiers des demandeurs avec des données sur les ressources mensuelles provenant de l’administration". De quoi "fiabiliser les dossiers sans alourdir les démarches pour les demandeurs". Elle insiste sur l'importance de maintenir des services d’accueil et d’information des demandeurs même si la plateforme numérique monte en puissance. Et, prévient-elle, attention à ne pas trop complexifier les choses : "Il nous parait risqué de demander plus de documents aux ménages s’ils n’ont pas de garantie de pouvoir se faire accompagner lors du dépôt de leur demande", écrit Emmanuelle Cosse, la présidente de l'USH.
Celle-ci assure en outre que les organismes HLM "fournissent un travail considérable pour préparer les dossiers et s’assurer d’une prise de contact avec les ménages en amont de la commission d’attribution" et se dit, comme la Cour, favorable aux dispositifs de "location active" ainsi qu'à une "clarification des attendus du système de cotation vis-à-vis des acteurs et des demandeurs".
Mais, prévient le Mouvement HLM, tout cela ne résoudra pas le fond du problème si n'émerge pas dans le même temps "une politique nationale volontariste de production de logements sociaux à la hauteur des besoins".
