Dans quelle mesure le maire peut-il refuser l'ouverture d'un commerce dans sa commune ?

Réponse : Un maire ne dispose pas de pouvoirs qui lui permettent de s’opposer d'une façon générale à l’ouverture d’un nouveau commerce sur sa commune. En effet, la liberté de commerce et d’industrie érigée au rang de principe constitutionnel garantit à toute personne physique ou morale la possibilité d’exercer l’activité économique de son choix et selon des modalités librement déterminées.

Toutefois, en fonction des circonstances locales, le maire peut mobiliser un certain nombre de leviers d’action pour empêcher un commerce de s’implanter durablement sur la commune.

L’exercice des pouvoirs de police administrative générale 

Le maire peut prendre des mesures de police afin d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques si ces dernières devaient être menacées par l’installation d’un nouveau commerce.

A titre d'illustration, dans une ordonnance en date du 8 juin 2005 relative à un arrêté du maire de Houilles interdisant l’ouverture d’un « sex-shop », le Conseil d’Etat a eu l'occasion de rappeler qu’il appartenait au maire de faire usage des pouvoirs de police dont il dispose à l’égard de l’établissement si, comme en l’espèce, les circonstances locales l’exigeaient. En ce sens, le Conseil d’Etat a jugé que « la décision d'interdiction du maire de Houilles est fondée sur des motifs tirés d'une part de la tranquillité de la population, d'autre part de la présence à proximité du commerce litigieux d'établissements scolaires et d'équipements destinés à la jeunesse […] sur des éléments d'appréciation tirés de la tranquillité de la population et de la protection de la jeunesse qui ne font pas apparaître d'atteinte manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue la liberté du commerce et de l'industrie. […]».

Le cas particulier des commerces ambulants

Le maire, autorité de police en charge du contrôle de l’exercice du commerce sur la voie publique, peut être conduit à édicter des interdictions à l’encontre des commerces ambulants. Néanmoins, il ne peut le faire que sur une partie du territoire communal ou à certaines heures, et non de façon générale et absolue. Ces mesures doivent donc être proportionnées et justifiées par la commodité et la sécurité des usagers. 

Dans une affaire, le Conseil d’Etat a considéré que l'interdiction de l'activité des marchands ambulants dans des places et promenades bien ciblées « était nécessaire pour assurer aux usagers et notamment aux touristes appelés à fréquenter la station l'agrément, la commodité et la sécurité, que, compte tenu du caractère de ladite station, ils étaient en droit d'attendre de l'usage normal de ces lieux publics destinés à la villégiature et la promenade ; que dans ces conditions, et eu égard par ailleurs, à l'existence dans la ville d'autres secteurs également fréquentés par les touristes où les marchands ambulants peuvent exercer leur activité, le maire de Saint-Jean-de-Luz a pu, sans porter une atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, interdire l'activité des marchands ambulants dans l'ensemble du secteur de la vieille ville en n'y excluant pas les places et promenades situées à l'intérieur de ce secteur ».

Les prescriptions particulières du document d’urbanisme

Un document d’urbanisme peut interdire dans une zone déterminée, pour des motifs d’urbanisme, l’exercice de certaines activités commerciales sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. 

Dans un cas d’espèce, il a été jugé que le POS litigieux a pu légalement, par une interdiction ni générale, ni absolue, interdire l’installation d’agences immobilières et bancaires en vue d’assurer la protection des commerces traditionnels en centre-ville,

La législation des établissements relevant du public (ERP)

La maire peut également s'opposer à un projet sur le fondement de sa compétence spéciale en matière d’autorisation des ERP sur le territoire de la commune. 

S’agissant des ERP de 5ème catégorie sans locaux à sommeil, à l'issue des travaux, l'exploitant n’est pas tenu de demander au maire une autorisation d'ouverture au public. En revanche, s’agissant des ERP de la 1ère à la 4ème catégorie et les établissements de 5ème catégorie avec locaux à sommeil, à l'issue des travaux ou lorsqu’un établissement a été fermé plus de 10 mois, l'exploitant est tenu de demander au maire une autorisation d'ouverture au public d'un ERP dont les règles d'exploitation et d'aménagement des ERP sont fixées par le code de la construction et de l'habitation. Dans ce cadre, le maire doit demander la visite de la commission de sécurité et de la commission d’accessibilité compétente, un mois avant la date prévue d’ouverture, de réouverture ou de fin de travaux. La commission émet soit un avis favorable, soit un avis défavorable à l’ouverture de l’établissement. Le maire doit ensuite prendre sa décision en prenant en compte l'avis des commissions de sécurité ou d’accessibilité. S'il entend suivre l'avis défavorable de la commission, le maire doit alors notifier sa décision sous la forme d’une lettre de mise en demeure, en motivant sa décision par les différents manquements à la réglementation, ainsi que par l’analyse des risques réalisée par la commission de sécurité. Lorsque l’exploitant ne ferme pas son établissement, le maire rédige un arrêté de fermeture. Si l’exploitant poursuit l’ouverture de son ERP en méconnaissance des règles de sécurité et d’accessibilité, il encourt des poursuites pénales.

En définitive, le maire ne peut s’opposer à l’installation d'un nouveau commerce en se fondant sur des considérations discriminatoires ou sans lien avec les motifs précédemment détaillés (pouvoirs de police générale et spéciale, dispositions d’urbanisme locales). Un refus de principe est donc entaché d’illégalité et risque d’être annulé par le juge administratif en cas de saisine. En tout état de cause, le maire ne saurait interdire l'exercice d'un commerce sur l'ensemble du territoire de la commune sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.

Références : articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT ; Conseil d'Etat, 6 / 2 SSR, du 23 septembre 1991, 87629, publié au recueil Lebon ; CE, 26 avril 1993, Cne de Méribel, req. n° 101146 ; Conseil d'Etat, Juge des référés, du 8 juin 2005, 281084, mentionné aux tables du recueil Lebon ; Tribunal administratif de Versailles, 8 avril 2008, n° 0707895 ; articles R122-5 à R122-21, L.143-3 et R.143-45 du CCH.