Emmanuel Macron face aux maires : encore et toujours, la décentralisation en question

Le 103e Congrès des maires s'est achevé comme il se doit ce jeudi 18 novembre par les allocutions successives d'André Laignel, de David Lisnard, le nouveau président de l'Association des maires de France, et d'Emmanuel Macron. Le chef de l'État s'est attaché à faire valoir les avancées qui, après les "malentendus" du début du quinquennat, auraient ces dernières années permis de répondre aux attentes des élus locaux en matière, notamment, de différenciation. Tout en reconnaissant qu'il faut "aller plus loin" sur des champs tels que la santé ou le logement. Du côté de l'AMF, les requêtes et insatisfactions restent nombreuses.

L'exercice de la clôture du Congrès des maires par le président de la République a beau être traditionnel, il est toujours attendu. Et il ne se ressemble jamais tout à fait. Certes, cette année, on attendait peu de choses concrètes du discours d'Emmanuel Macron ce 18 novembre. Logique. En fin de quinquennat, l'heure n'est plus guère aux grandes annonces. L'Élysée avait d'ailleurs prévenu. Ce serait un discours de portée "générale", avec une part de bilan et une part de perspectives. Ce fut effectivement le cas. La nouveauté était plutôt du côté de l'Association des maires de France, qui avait élu la veille son président. Baptême du feu donc, pour David Lisnard, qui a accueilli le chef de l'État par une allocution de près de deux heures. En faisant évidemment siennes une partie des revendications du moment de l'AMF, tout en y apportant sa tonalité personnelle et ses propres priorités. Le tout dans une filiation revendiquée avec son prédécesseur, au point d'ailleurs de décerner à François Baroin le titre de "président d'honneur" de l'association et d'inviter les milliers de maires réunis dans le grand auditorium de la porte de Versailles à une standing ovation.
Avant lui, c'est André Laignel, qui conserve son titre de premier vice-président délégué, qui avait pris la parole pour lire les six pages de la résolution générale que l'assemblée générale de l'AMF avait adoptée à l'unanimité. Là, un ton pugnace bien connu et une longue série de demandes plus ou moins anciennes. Le maire d'Issoudun revendiquant lui-même une AMF "indocile" qui a "tant à dire cette année encore". Alors que les enjeux sont jugés innombrables - l'école, la santé, la transition écologique… -, l'exécutif aurait "manqué d'ambition". Que ce soit avec le projet de loi 3DS et son "catalogue de petites mesures", avec les gestes de soutien aux collectivités jugés insuffisants pour compenser les dépenses liées à la crise sanitaire, les annonces "sans lendemain" en matière de sécurité, un Agenda rural à la mise en œuvre "trop limitée", des CRTE pour lesquels il va falloir veiller à ce que "les moyens promis soient bien versés au bénéfice des projets tels qu’ils ont été définis localement"… Certes, la résolution, par la voix d'André Laignel, reconnaît les "avancées" que représentent l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et les programmes Action cœur de ville et Petites Villes de demain. Mais cela n'ôte rien au "mouvement de recentralisation qui s'opère depuis plusieurs années". Pour preuve, "le recul de l’autonomie financière et fiscale des collectivités" singulièrement symbolisé par la "nationalisation" de la taxe d'habitation. D'où la demande réitérée d'une "grande loi de libertés locales" et d'une "loi de finances annuelle spécifique" aux collectivités. D'où, aussi, les mêmes maîtres-mots : dialogue, confiance, libre administration, subsidiarité…

Proximité, responsabilité, efficacité

David Lisnard a lui aussi évoqué une "extrême centralisation", qui aurait été particulièrement perceptible au cœur de la crise Covid. Et ce, "y compris parfois pour les services déconcentrés de l'État" ("combien de préfets - parfois même des ministres - ont découvert les décisions en même temps que nous ?"). Centralisation et "manque de coordination, de concertation", par exemple s'agissant des divers protocoles sanitaires. Il a toutefois assuré à l'adresse d'Emmanuel Macron avoir bien "mesuré le poids écrasant de la responsabilité" qui avait pesé sur le sommet de l'État durant cette période.
Face à cela, le nouveau président de l'AMF porte un certain nombre d'attentes clefs, sans cacher s'en être entretenu la veille dans le bureau d'Emmanuel Macron en marge de la réception d'un millier de maires à l'Élysée. En premier lieu : "L'État doit améliorer son fonctionnement déconcentré." Par ailleurs, il y a "urgence" à opérer un certain nombre de "choix de santé publique" répondant à trois exigences : une plus forte territorialisation, davantage de "décloisonnement" et une vraie politique du grand âge. Ceci, notamment, afin de "garantir une offre de soins de proximité", y compris en misant sur des médecins salariés. "Nous sommes volontaires pour participer à ce débat", a-t-il lancé.
En matière de décentralisation, David Lisnard a pris soin de préciser : "Nous ne contestons nullement la prééminence de l'État dans ses missions régaliennes, bien au contraire." Sauf que "l'État n'est plus capable d'exercer la plupart de ses compétences auprès de la population". La "disparition de services locaux" en atteste. Or la proximité doit primer, face à une "vision dogmatique" qui consisterait à croire que "plus c'est grand plus c'est efficace" : "Cessons de penser que la rationalité, c'est de construire des grands machins." Car "la proximité crée la responsabilité, et la responsabilité crée l'efficacité". Et si "les libertés locales n'ont jamais été aussi nécessaires" qu'aujourd'hui, c'est, juge David Lisnard, parce qu'elles constituent une réponse possible à la "défiance croissante" des citoyens à l'égard de l'action publique.

Entre ZAN et éoliennes...

S'il est en champ où un "partage différent des compétences entre communes et État" se fait pressant, c'est celui du logement, qui "crée de l'énervement" à coup de lois quasi inapplicables. Pour le maire de Cannes, il faut dans ce domaine "raisonner en bassins de vie et non en schémas nationaux", fournir aux collectivités "des outils financiers et fiscaux" et une "capacité d'adaptation des règles aux réalités locales".
Évoquant lui aussi la notion de subsidiarité, David Lisnard souhaite que celle-ci inclue un "assouplissement des règles de l'intercommunalité". Non pas pour "détricoter" l'intercommunalité, mais pour laisser à chaque EPCI la faculté de décider du partage des compétences en son sein.
Autre credo : en finir avec "la multiplication des appels à projets" ou "appels à manifestation d'intérêt", qui imposent des "délais courts", sont gérés par "une bureaucratie pointilleuse"… et "éliminent de fait une grande partie des communes".
Enfin, le patron de l'AMF a présenté un certain nombre de "mesures qui pourraient être prises tout de suite". Autrement dit avant la fin du quinquennat. Repousser l'échéance de février 2022 inscrite dans la loi Climat et Résilience sur le "zéro artificialisation des sols" (voir notre article du 15 novembre). Prévoir la consultation des maires pour les projets d'implantation d'éoliennes (comment comprendre, s'est-il insurgé, qu'un maire puisse "se voir bloquer par les ABF un projet de rénovation de logements ou de pose de panneaux solaires et en même temps se voir imposer des éoliennes" ?). Se pencher sur le sort des 14.000 communes forestières qui doivent à la fois faire face à une contribution supplémentaire au financement de l'ONF… et à une baisse du nombre d'agents de ce même office (voir notre article). Sur ces deux derniers points, une réponse d'Emmanuel Macron suivra : "À partir de février prochain, un avis du maire sera pleinement inscrit sur les projets d'éoliennes dans la prise de décision" et "il n'y aura pas de prélèvements supplémentaires" pour les communes forestières.
S'agissant des enjeux financiers, David Lisnard se situe évidemment sur le plus long terme, évoquant "une feuille de route" pour "le futur président de la République" : "L'AMF sera force de propositions sur la nécessaire remise à plat de la fiscalité et des dotations" et sur la préfiguration d'un "pacte financier et fiscal de législature, qui pourrait prendre la forme d'une loi de programmation".

"Ce qui avait été dit a été fait"

Comme il l'avait fait la veille à l'Élysée, Emmanuel Macron ne pouvait démarrer son intervention autrement que par un remerciement appuyé aux maires qui ont toujours été "aux avant-postes", depuis les catastrophes naturelles jusqu'à la crise sanitaire en passant par l'épisode des gilets jaunes. Déroulant en accéléré le fil des quatre dernières années, un euphémisme a fait sourire l'auditoire : "Il se peut qu'il y ait eu des malentendus au début. Il se peut d'ailleurs qu'il y ait eu des préjugés." Très vite, une adresse assez cinglante à l'attention d'André Laignel : "Vous avez, avec l'esprit de mesure, la justesse et le sens du détail qui vous caractérisent, parfaitement décrit tout ce que le gouvernement a fait ces dernières années." Car "oui, ce qui avait été dit [lors de la campagne présidentielle] a été fait" : ne pas engager de "grande réforme institutionnelle" parce que les élus locaux eux-mêmes affirmaient qu'ils ne voulaient plus des réorganisations ayant marqué le précédent quinquennat ; "préserver les moyens financiers des collectivités après des années de baisse" ; supprimer la taxe d'habitation mais la compenser "à l'euro près".
Le chef de l'État a par ailleurs fait valoir les "contractualisations nouvelles" qui ont été mises en place, à l'image d'Action cœur de ville, de Petites Villes de demain ou des programmes dédiés à des territoires spécifiques (bassin minier, Marseille…). Ainsi que les avancées en matière de "différenciation" : même si "nous n'y sommes pas encore totalement", "nous avons remis le maire au cœur de certaines décisions", par exemple dans le champ de l'éducation, et la récente loi organique prévoit bien une possibilité de "déroger aux normes". La future loi 3DS apportera une brique supplémentaire, entre autres pour "une bonne souplesse sur la loi SRU", "l'accélération de certaines procédures administratives" ou le rôle des maires dans "la gouvernance des systèmes de santé". Les apports de la loi Engagement et Proximité ont également été mentionnés.
S'agissant de "l'avenir", Emmanuel Macron a égrené quelques "convictions". Tout d'abord en regrettant le "discours ambiant" opposant "trop souvent" les élus contre l'État : "L'État est un tout, il ne peut pas y avoir l'État face aux élus" car "l'État, c'est vous aussi", a-t-il insisté. Ensuite, en soulignant que tout le monde est en réalité soumis aux fameuses "injonctions contradictoires" dont se plaignent les maires : les citoyens veulent par exemple à la fois de la concertation et une rapidité d'exécution, sont prêts à "reprocher tout et son contraire"... enfin, en mettant l'accent sur "cette tension constante que nous avons entre unité et diversité", entre "passion de l'égalité" et différenciation.

Une "vraie" décentralisation ?

Autre "tension", celle de la revendication d'une "autonomie financière et fiscale". Évoquant la taxe d'habitation, Emmanuel Macron a rappelé qu'il s'agissait d'un "impôt sur les classes moyennes" dans la mesure où une part importante de ménages n'y étaient pas assujettis. Ou bien encore que des pays "beaucoup plus décentralisés que nous n'ont pas de fiscalité locale". Sa vision des choses : "Regarder si - comme cela a été fait avec les régions - il ne faut pas affecter des parts d'impôts nationaux, dont la dynamique correspond aux dépenses, à des collectivités territoriales. Mais avoir des impôts qui ne sont plus payés par les contribuables pour dire après que cela constitue un lien, c'est un peu hypocrite ; et avoir une fiscalité locale dont la dynamique ne correspond en rien à celle des dépenses, je pense aux départements, cela ne marche plus (…). Et l'autonomie fiscale, cela signifie que cela creuse les inégalités entre les territoires selon leur capacité à la prélever. Et là naît la merveilleuse création de la péréquation ! Si c'est ça qu'on appelle la simplicité…" En revanche, oui à plus de "pluriannualité, de visibilité, de clarté des règles".
Mise au point, encore, sur la notion même de décentralisation : "Nous avons trop souvent confondu la décentralisation avec la délégation de compétences." Ainsi par exemple, "lorsqu'on confie le RSA à des départements et qu'ils n'ont aucune possibilité de décider des règles, qu’ils ne sont que des payeurs aveugles, ce n'est pas de la décentralisation". A contrario, la décentralisation doit être synonyme de "vrai transfert des responsabilités, clairement et totalement, c'est-à-dire une capacité à décider des règles, à en bouger les normes et à en décider les financements".
Sur le plus court terme, le chef de l'État s'est posé en apôtre de la déconcentration, souhaitant poursuivre le mouvement engagé pour permettre aux préfets de "disposer de tous les leviers pour apprécier les situations locales" et pour "simplifier la prise de décision et l'encadrement des délais".
Quant aux "réponses différenciées selon la réalité géographique", il a fait valoir les premières traductions concrètes que constituent Action cœur de ville ("nous allons déployer cette méthode pour aller plus loin"), les mesures en faveur des territoires ruraux (numérique, petites lignes ferroviaires, éducation…), la politique de la ville (12 milliards d'euros d'engagement pour l'Anru, cités éducatives…), le plan Montagne, l'Outre-Mer…
Sur quoi aller toujours "plus loin" ? Sur "l'organisation de notre système de santé" et notamment sur "le décloisonnement entre la ville et l'hôpital" afin de "construire des solutions de santé publique à l'échelle des territoires". Sur l'école aussi, en "renforçant le partenariat entre l'Éducation nationale et les maires et entre le temps scolaire et périscolaire". Sur le logement encore, sachant que "le problème de la construction demeure", en trouvant un équilibre entre "une direction nationale et une contractualisation locale", avec "des moyens clairs qui soient donnés aux collectivités" : "Ce n'est pas la loi qui doit tout prévoir, et sur des sujets comme le logement et la transition écologique, il faut aller vers une décentralisation bien plus massive". Tout un programme... présidentiel.

 

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