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En attendant 2020, une année très... municipale

Localtis interrompt ses éditions quotidiennes jusqu'au 3 janvier. Pour cette édition spéciale de fin d'année, une série d'articles revenant sur ce qui a fait l'actualité des collectivités locales durant ces derniers mois. Les enjeux d'organisation territoriale et de cohésion des territoires y ont occupé une place de choix avec, d'une part, le projet de loi Engagement et proximité et l'annonce d'une réforme de la décentralisation et, d'autre part, de multiples nouveaux dispositifs centrés sur les territoires ruraux ou infra-métropolitains. Autant de données qui marqueront les débuts des prochains mandats locaux.

Le 19 décembre, le Parlement adoptait définitivement le projet de loi Engagement et proximité, à l'issue d'un compromis en commission mixte paritaire - donc avec, in fine, accord des deux chambres. Et avec, globalement, l'assentiment des élus locaux. Certes, les points de vue sont loin d'être univoques, y compris parmi les associations d'élus. Depuis le départ, d'aucuns auraient voulu que l'on aille plus loin dans le mouvement de rééquilibrage au profit des maires, tandis que d'autres craignaient un affaiblissement de l'intercommunalité. Et l'on sait les divergences qui se sont exprimées entre l'Assemblée et le Sénat, que ce soit sur les compétences (dont l'eau et l'assainissement…) ou sur la question des indemnités, parfois de façon vive. Un texte de compromis n'était donc vraiment pas gagné d'avance et a d'ailleurs nécessité une "bonne dizaine de réunions" préparatoires entre les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée.

Discussions en amont, "co-construction"… c'est la démarche qu'avait d'emblée fait valoir Sébastien Lecornu, avant même la présentation du texte en conseil des ministres en juillet dernier. En sachant que le texte avait ensuite été complété en septembre par une "lettre rectificative", notamment sur les indemnités et les pouvoirs de police des maires. D'emblée aussi, le ministre avait indiqué que son projet de loi se voulait modeste. Il n'est "pas révolutionnaire", a-t-il d'ailleurs redit le 19 décembre devant les députés. Il s'agit effectivement surtout d'un ensemble de correctifs. Des correctifs exprimés par les élus eux-mêmes : il avait placé son projet de loi, il l'a souvent répété, dans le sillon des "96 heures de débat" entre Emmanuel Macron et les maires durant le Grand Débat. Cette future loi n'avait donc pas pour ambition de répondre aux attentes de fond en matière d'organisation territoriale. Il s'agissait en revanche d'aller vite, pour qu'une partie des dispositions du texte soit à l'œuvre dès le 1er janvier… et donc avant les municipales. Car l'un des enjeux était bien celui-ci : éviter que de trop nombreux maires ne renoncent à se représenter… et, si possible, susciter de nouvelles vocations. Dans la mesure où la loi Lecornu entend avant tout améliorer le quotidien du futur mandat municipal.

Le projet 3D en perspective

Pour le reste, il faudra attendre le projet de loi 3D – décentralisation, déconcentration, différenciation – de Jacqueline Gourault, qui devrait voir le jour avant la fin du premier semestre 2020. Un projet dont on sait encore peu de choses concrètement, au-delà de l'esquisse de quelques nouveaux transferts de compétences et de la volonté de privilégier le "cousu main", comme se plaît à le répéter la ministre. Celle-ci a en outre régulièrement insisté sur le nouveau type de contractualisations que l'exécutif entend promouvoir, à l'image des contrats spécifiques déjà conclus avec certains territoires. Là encore, ce sera du "sur-mesure". Et une simplification du paysage touffu des politiques contractuelles (reste à savoir si individualisation et simplification iront facilement de pair). Emmanuel Macron et Edouard Philippe, lors de leurs interventions respectives devant les maires réunis en congrès en novembre, n'ont guère précisé le contenu ni l'ampleur de la réforme en vue. Le chef de l'Etat a toutefois relevé qu'il misait bien toujours sur une révision constitutionnelle pour faire avancer le concept de différenciation territoriale.

Les associations d'élus, en tout cas, ont évidemment déjà des idées. L'Assemblée des communautés de France, par exemple, continue de défendre un "contrat global de territoire". Quant aux trois associations ayant fait cause commune sous la bannière "Territoires unis" (AMF, ADF et Régions de France), elles ont d'ores et déjà prévu de préparer ensemble et avec le Sénat une production commune sur le futur projet de loi.

Toujours lors du Congrès des maires, le Président et le Premier ministre ont finalement tous deux beaucoup moins parlé d'organisation territoriale - intercommunalités, compétences... - que de cohésion et d'égalité des territoires. Le premier pour clamer l'urgence de "recoudre cette France trop souvent déchirée entre la ville, la banlieue, la campagne" afin que la République "ne se réduise pas à un archipel", pour prôner un "aménagement nouveau du territoire". Le second pour insister sur les récents dispositifs dont peut se saisir chaque territoire, notamment rural. Avec là encore pour mot d'ordre souplesse, proximité, pragmatisme et "marges de liberté".

Agenda rural

A bien des égards, les maires peuvent dire merci aux "gilets jaunes". Sans ce mouvement de colère et le Grand Débat qui a suivi - au cours duquel ils ont pris une place de premier rang -, y aurait-il eu la loi Engagement et proximité ? L’Agenda rural ? Rien n’est moins sûr. Emmanuel Macron a lui-même évoqué devant les maires une vision présidentielle renouvelée. "J'ai tant appris de nos échanges", qui ont "agi comme un concentré de l'expérience", leur a-t-il d'emblée déclaré.
Pour le président du Sénat Gérard Larcher, il ne faut "pas mésestimer ce sentiment de marginalisation" qui s’est manifesté sur les ronds-points. "Entre mondialisation, financiarisation et métropolisation, s’est développé le sentiment d’une France à l’écart", a-t-il pu analyser, le 7 novembre, lors d’un débat organisé par la délégation aux collectivités du Sénat, partageant ainsi le constat qui émanait des cahiers de doléances remis par l’Association des maires ruraux de France (AMRF) à l’exécutif, le 14 janvier. C’est lors de ce rendez-vous à l'Elysée qu’a germé l’idée d’un Agenda rural français (parti d’une résolution européenne). Une mission se met alors rapidement en place. Neuf mois plus tard, le 20 septembre, le Premier ministre présente son plan pour la ruralité inspiré des 200 propositions de la mission Agenda rural, lors d’un déplacement à Eppe-Sauvage (Nord). Pas moins de 180 mesures sont en cours de déploiement, assure le gouvernement. Alors s’agit-il du retour d’une vraie politique d’aménagement du territoire ou d’un inventaire à la Prévert (de mesures souvent existantes) sans vision d’ensemble ? Les avis restent partagés. "C’est la première fois depuis 40 ans qu’on a une vraie politique en direction de la ruralité", s'est félicitée la ministre de la Cohésion des territoires le 20 novembre, lors du Congrès des maires. En tout cas, les représentants de cette ruralité en transformation, qui veut "sortir de la culture du handicap" (pour reprendre une expression de Pierre Jarlier, le maire de Saint-Flour), ont l’intention d’en contrôler l’exécution. Un Parlement rural autoproclamé s’est même constitué pour faire pression…

Revitalisation des centres-villes

Certaines des mesures de l’agenda figurent déjà dans le budget 2020 adopté par le Parlement ce jeudi 19 décembre, comme la nouvelle possibilité pour les maires de petites communes de moins de 3.500 habitants de créer des "zones d'exonérations commerciales" pour le commerce de proximité (les exonérations étant compensées pour un tiers par l'Etat). Le gouvernement, il est vrai, n’a pas attendu ce mouvement social inédit pour s’emparer du problème des centres-villes. Avec le programme de revitalisation Action Cœur de ville, les villes moyennes ont salué la première politique qui leur fut spécifiquement dédiée depuis des décennies. Le principe va être étendu à un millier de petites centralités dans le cadre d’un nouveau programme baptisé Petites villes de demain. La sélection est en cours (la fonction de centralité est censée prévaloir sur la taille de la commune). Les projets débuteront après les municipales. Mais les élus ont parfois tendance à déplorer ce qu’ils ont eux-mêmes encouragé, notamment à travers les autorisations de grandes surfaces en périphérie. Sans aller jusqu’à un moratoire national sur les grandes surfaces, le gouvernement vient de donner la possibilité aux préfets de décider de moratoires locaux dans les communes ou intercommunalités ayant signé une opération de revitalisation du territoire (ORT). La mesure contenue dans la loi Elan a fait l'objet d'un décret du 26 juillet 2019, puis d'une circulaire. Un geste fort, qui pourra être salutaire pour les projets de revitalisation de centre-ville, les hypermarchés donnant des signes d’essoufflement, et ce, au moment où Amazon jette son dévolu sur les centres-villes… Son représentant en France peut tranquillement affirmer qu’il contribue à "diminuer les fractures territoriales" dans les endroits où les commerces ont disparu. Pour un emploi créé chez Amazon, deux sont détruits dans le commerce de proximité, accuse cependant l'ancien secrétaire d'État au numérique Mounir Mahjoubi.

L'ANCT sur les rails

La revitalisation est donc un exercice délicat, surtout si on y ajoute la question du "repeuplement" des centres dégradés, les mobilités… D’où ce besoin d’ingénierie territoriale qui s’exprime à chaque occasion. Annoncée en 2017 par le président de la République, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) est enfin sur les rails. Le décret est paru. Le premier conseil d’administration s’est tenu le 12 décembre, on connaît son directeur général, Yves Le Breton, sa présidente, Caroline Cayeux, présidente de Villes de France… Place à l’action, avec une entrée en service au 1er janvier 2020, non sans une certaine appréhension...

L'abandon n'est pas qu'un sentiment

Mais si l’on parle de revitalisation, c’est qu’il y a d’abord eu dévitalisation. Les élus ruraux continuent d’assister, impuissants, aux fermetures de services publics, sur fond de rationalisation et de réduction des dépenses publiques. RGPP, MAP, Action publique 2022 (qui recommande 100% de démarches administratives dématérialisées en 2022)… "Cette philosophie de la concentration, hissée en dogme, n’a jamais connu d’infléchissement malgré les alternances politiques", dénonce l’AMRF dans un dossier très instructif. L’abandon n’est pas qu’un "sentiment", il est aussi la conséquence de choix politiques et des recommandations de la Commission européenne. "Si les services publics ont une présence ancienne qui s’est maintenue jusqu’à la fin des années 1990, depuis, leur repli est quasi généralisé : il touche toutes les régions françaises et fragilise surtout les communes rurales", constatent deux chercheurs de l’université Bourgogne-Franche-Comté, Aleksandra Barczak et Mohamed Hilal cités par l'AMRF. Entre 1980 et 2013, le nombre d’écoles primaires a reculé de 24%, les bureaux de poste de 36%, les maternités de 48%, les gares de 28%, les hôpitaux de 4%... Aujourd'hui, c'est l'avenir des petites cours d'appel qui suscite des craintes : la spécialisation pourrait cacher une dévitalisation en douceur.

Toujours soucieuse d'économies budgétaires, la Cour des comptes invitait elle-même, au mois de mars, à prendre en compte le "coût" de la dévitalisation qui, "s’il ne peut être chiffré", "pourrait se révéler supérieur dans certains cas, comme la gestion des risques naturels, à celui représenté par le maintien d’un maillage suffisant de services à la population". D’autant que la dévitalisation accroît les distances alors que les transports collectifs font défaut. "Hors des grandes agglomérations, les déplacements ont augmenté en moyenne de 6% en durée et de 12% en distance à vol d’oiseau", constatent encore les magistrats. Certes les services s’adaptent, évoluent, se réorganisent (c’est le cas de La Poste avec les relais postaux, les agences communales), et le numérique change bien des choses. Mais les couacs de la carte grise montrent aussi ses limites. Un rapport parlementaire démontre que cette "dématérialisation à la hussarde" a "accentué les fractures territoriales".

Dans le même temps, dans le souci affiché de "rapprocher l’administration des citoyens et des territoires", le gouvernement annonçait en novembre, dans le cadre du 4e  comité interministériel de la transformation publique (CITP), avoir décidé 40 opérations de "relocalisation" de services de l'Etat (soit près de 6.000 agents), consistant en des transferts de services depuis l'Ile-de-France vers les régions ou depuis des métropoles régionales vers des zones rurales ou péri‑urbaines.

Numérique, transports, clés de l'aménagement du territoire

L'aménagement du territoire passe avant tout par le numérique et les transports, qui conditionnent tout le reste. Le déploiement du numérique a connu des investissements records en 2019. Mais l'année s'achève sur une note amère. Le gouvernement renonce dans le budget 2020 à la promesse de la fibre pour tous (pourtant inscrite dans l'Agenda rural) et incite les collectivités à recourir au privé. "L’État acte sa rupture avec la logique d’intérêt général et de cohésion sociale et territoriale portées par les collectivités", s'offusquent les associations représentées au Comité de concertation du Plan France très haut débit, dans un communiqué du 19 décembre.

Présentée comme une des réponses au sentiment d'abandon et aux déplacements du quotidien, la loi d'orientation des mobilités (LOM) a été adoptée, le 19 novembre, presque un an après avoir été présentée en conseil des ministres. Les besoins d'investissements sont d'autant plus criants que les crédits des actuels contrats de plan sont restés à quai. Alors que les discussions sur la nouvelle génération de contrats 2021-2027 viennent de débuter, le gouvernement propose de négocier les transports séparément du reste, ce que ne veulent pas les régions.

Accès aux services

L'accès aux services était une préoccupation majeure de la mission Agenda rural. Le gouvernement a retenu l'idée d'instaurer un "indice d'éloignement" dans l'allocation de moyens aux établissements scolaires mais s'est refusé à garantir l'accès à une école maternelle ou primaire en "moins de 20 minutes". 

En matière de lutte contre les déserts médicaux, la loi Santé du 24 juillet 2019 propose avant tout des solutions de long terme (comme la fin du numerus clausus à la rentrée 2020 mais qui n'aura d'effet que dans dix ans). Elle prévoit cependant que les étudiants en dernière année de médecine générale fassent un stage de six mois dans les zones sous-dotées. L'Agenda rural a permis de faire passer de 400 à 600 le nombre de médecins salariés dans ces mêmes zones. Une solution est régulièrement avancée : arrêter les conventionnements avec la sécurité sociale dans les zones sur-dotées. Cette proposition défendue par l'Association des petites villes de France (APVF) a également été suggérée dans une note de Bercy. Pour l'heure toutefois, ce type de mesures coercitives reste clairement écarté.

A l’issue du Grand Débat, Emmanuel Macron a annoncé la création des maisons France services. Suivant les recommandations de la Cour des comptes, le gouvernement a souhaité une véritable montée en gamme des maisons de services au public (MSAP) existantes. Ainsi, les 460 premières maisons France services ont été labellisées. Les anciennes MSAP ont un an pour s’adapter, sans quoi les subventions leur seront coupées…

L’avenir des zones de revitalisation rurale (ZRR) a aussi été un sujet de débat dans le cadre du budget 2020. Le texte définitif prévoit de les proroger jusqu’à la fin 2020, le temps de s’entendre sur une remise à plat de la géographie prioritaire. Les 4.000 communes qui devaient sortir du zonage au 1er juillet 2020 auront six mois de plus pour se préparer. Mais dans la lignée de l'Agenda rural, les sénateurs souhaitaient se donner un an de plus ; leur amendement a finalement été rejeté par l’Assemblée.

A nouveau mandat, nouveau modèle financier

Mais le projet de loi de finances pour 2020 définitivement adopté le 19 décembre, c'est aussi et surtout la suppression programmée de la taxe d'habitation et la réforme de la fiscalité locale qui en découle (lire notre article de cette même édition). On sait les incertitudes que cette réforme suscite quant aux modalités de la compensation prévue et à ses effets éventuels sur les dotations et la péréquation. Ce qui est aussi, naturellement, une question d'égalité des territoires. Et de capacité des collectivités à investir dans les services à leurs populations. Cette réforme marque en outre une rupture, du moins un changement de modèle, à la fois en termes d'autonomie fiscale et de relation au citoyen-usager qui, dès lors qu'il n'est pas propriétaire, ne sera plus un contribuable local. Ce qui, là encore, n'est pas neutre en termes de services publics locaux. Ce sera probablement un paramètre à prendre en compte lors des élections municipales de mars prochain.

Nouveau modèle financier, relations revues et corrigées entre la commune et l'intercommunalité, multiples lois sectorielles à mettre en oeuvre (LOM, loi énergie-climat, Economie circulaire...), nouvelle génération de politiques contractuelles, réforme de la décentralisation en devenir... autant de fluctuations qui marqueront les mandats municipaux débutant en 2020, que ce soit pour les nouveaux entrants ou pour les équipes reconduites.

 

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