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Congrès des maires - Édouard Philippe : la différenciation est déjà à l'oeuvre, il faut "aller plus loin"

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par
Claire Mallet et Michel Tendil / Localtis
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Organisation territoriale, élus et institutions

Après Emmanuel Macron mardi, ce fut au tour d'Édouard Philippe de s'exprimer devant les maires, en clôture ce 21 novembre de leur 102e congrès. Le Premier ministre a lui aussi fait valoir les récentes mesures dont peuvent se saisir les communes, notamment rurales. Avec un leitmotiv : qu'il s'agisse par exemple des contrats spécifiques conclus avec certains territoires ou de l'Agenda rural, le gouvernement privilégie d'ores et déjà la logique de différenciation qui devra être déployée dans le cadre du projet de loi Gourault. La question des finances a en revanche été éludée. S'agissant du projet de loi Engagement et proximité, une apparente nouveauté : un coup de pouce pour les indemnités des maires des plus petites communes via la dotation élu local.

Édouard Philippe devant un congrès d'élus locaux, c'est toujours un peu l'ancien maire du Havre qui parle. Son allocution ce jeudi 21 novembre en clôture du 102e Congrès des maires, deux jours après celle d'Emmanuel Macron, n'a pas fait exception. Tandis que le chef de l'État avait avant tout promu la nécessité d'une "réinvention du territoire", d'une lutte contre les "fractures" et contre l'archipélisation du pays, le Premier ministre a pour sa part surtout insisté sur les récents dispositifs dont peut se saisir chaque territoire, notamment rural. Des dispositifs qui se veulent avant tout "souples", a-t-il souligné. Souplesse, proximité, pragmatisme et "marges de liberté" pour mots d'ordre.

De quoi le conduire lui aussi à passer en revue un certain nombre de nouveaux outils ou cadres d'intervention. Certes à peu près les mêmes que ceux évoqués par Emmanuel Macron, avec quelques précisions opérationnelles en plus. Le programme Action cœur de ville d'abord, destiné à "une catégorie de communes jusqu'ici souvent ignorée, autour de laquelle il était nécessaire de concevoir une politique publique spécifique". France Services ensuite, rappelant que les 460 premiers "espaces France Services" (Édouard Philippe parle en effet d'"espaces" plutôt que de "maisons") ouvriront dès janvier 2020, avec le fameux objectif, à terme, d'un espace par canton.

Le chef du gouvernement s'est dit conscient que "la sélection a provoqué des interrogations, au moins au début". Et a donc réexpliqué quelques-uns des critères établis pour "respecter un certain niveau d'exigence" (détaillé dans sa circulaire de juillet dernier) : "confort d'accueil" de l'usager, un minimum de deux agents, le regroupement de "six opérateurs et trois administrations"… La veille, lors de la plénière consacrée aux territoires ruraux, la ministre Jacqueline Gourault avait d'ailleurs précisé qu'après les 460 premières labellisations, les suivantes, toujours conditionnées au respect d'une "charte", se feront "au fil de l'eau". "L'audit est très rapide", une dizaine de jours, avait-elle assuré. France services, parce qu'il constitue notamment une réponse à la "complexité administrative", "sera l'un des acquis les plus visibles des politiques de reconquête de la confiance des Français dans leurs services publics", a jugé Édouard Philippe.

En matière de présence des services publics, il na pas éludé les plaintes des élus locaux concernant celle des services de l'État. "Oui, il peut y avoir des baisses d'effectifs" et "des réorganisations", a-t-il reconnu, par exemple en matière de Justice afin de "répartir différemment les contentieux", en assurant toutefois qu'il fallait bien parler de "relocalisations" plutôt que de "délocalisations". Il a aussi rappelé qu'un certain nombre de services de l'État "vont venir s'installer un peu partout sur le territoire national" (la liste a été fournie la semaine dernière dans le cadre du quatrième CITP, comité interministériel de la transformation publique) et que cela concernera 6.000 agents, soit "2.000 de plus que prévu initialement".

"Ces mois de contestation [des gilets jaunes] ont été éprouvants pour beaucoup d'entre vous mais il me semble que vous en êtes ressortis renforcés", avait en préambule déclaré le Premier ministre, qui se dit en même temps "convaincu que la crise que nous avons traversée a exprimé une demande d'État" – "un État protecteur, proche du terrain, bienveillant". Un État notamment porté par les préfets de département. Ceux-ci, a-t-il rappelé au passage, seront bien les représentants de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) : il n'était pas question de "recréer un nouvel objet administratif".

Contrats, pactes, plans... multiplier le sur-mesure

La souplesse et "le sur-mesure" devant à l'avenir présider aux relations État-collectivités, "nous l'expérimentons déjà", a poursuivi Édouard Philippe. Cela se serait notamment matérialisé dans les contrats spécifiques signés avec divers territoires – Ardennes, Creuse, Nièvre… Des contrats qui, a-t-il rappelé, ont été élaborés au terme de "discussions précises, nombreuses".

Au-delà du sur-mesure, il y a aussi ce désormais fameux concept de "différenciation" devant s'inscrire dans le futur projet de loi Gourault. Là encore, a-t-il souligné, "nous avons déjà commencé à le mettre en œuvre". Ce fut le cas avec la loi du 2 août dernier créant la collectivité européenne d'Alsace. Ce fut le cas, encore, avec le "Pacte d'avenir pour la Bretagne", dans la mesure où celui-ci comprend "des dispositions largement dérogatoires", par exemple en matière de logement avec l'expérimentation d'une déconcentration des zonages liés aux aides fiscales.

Le plan pour la ruralité qu'il avait lui-même présenté en septembre dernier lors du congrès de l'Association des maires ruraux à Eppe-Sauvage, et dont il a rappelé ce 21 novembre quelques-unes des mesures emblématiques, serait lui aussi parti, sur la base "d'une réflexion pilotée par les maires", d'un postulat comparable : "Contribuer à changer la vie des communes rurales" impliquait de "considérer la ruralité commune une zone de priorité où il faut adapter les politiques publiques".

"L'expérimentation et la différenciation, c'est déjà possible et j'espère aller plus loin, il faut déployer cette méthode, sans remettre en cause l'égalité", a indiqué le chef du gouvernement, prévoyant que cela donnera lieu à "une discussion politique passionnante" : "Où voulons-nous placer le bon niveau de différenciation ? C'est un vrai sujet de politique nationale et locale." Il n'a en revanche pas précisé si la différenciation telle qu'il l'entend impliquera selon lui nécessairement une révision constitutionnelle (Jacqueline Gourault a plusieurs fois eu l'occasion d'indiquer que pour le Conseil d'État, il serait possible, par une loi organique, d'aller vers une forme de différenciation en étendant le principe d'expérimentation, mais qu'il serait "plus simple que cela soit dans la Constitution" ; mardi, Emmanuel Macron a dit souhaiter "franchir un pas supplémentaire par la réforme constitutionnelle").

Parce que dans les 3D du projet de loi Gourault, il y a déconcentration, différenciation, mais aussi voire surtout décentralisation, Édouard Philippe a dit beaucoup attendre de l'"exercice de discussions" à venir et des "propositions" qui lui seront transmises. La veille, l'Association des maires de France, l'Assemblée des départements de France et Régions de France, alliées sous la bannière Territoires unis, avaient en effet annoncé vouloir travailler à "des propositions très concrètes", jusqu'à "écrire ensemble" un texte, avec l'appui du Sénat. Le Premier ministre les a prévenus : "Beaucoup reste à inventer" mais les questions concrètes "ne sont pas simples". "Faut-il par exemple contractualiser davantage en matière de transition énergétique et d'habitat ? Si oui, faut-il définir au niveau local les zonages qui s'appliquent aux dispositifs fiscaux dans le domaine du logement ? Et si oui, à quel niveau local ?"

Un coup de pouce sur les indemnités

Dans l'immédiat, se sont toutefois deux autres projets de loi qui agitent les maires. Les débats de ce 102e Congrès des maires en ont largement témoigné, la résolution générale adoptée à l'unanimité et lue ce jeudi par André Laignel l'a synthétisé (lire notre encadré ci-dessous). L'allocution du président de l'AMF, François Baroin, l'a confirmé.  Il s'agit évidemment du projet de loi de finances pour 2020, en ce qu'il porte la réforme de la fiscalité locale liée à la suppression de la taxe d'habitation. Et du projet de loi Engagement et proximité qui, s'il "correspond à 80% aux propositions de l'AMF", tel que l'a dit François Baroin, met toujours en jeu plusieurs motifs d'inquiétude et de désaccord entre Assemblée nationale et Sénat. À savoir notamment le sujet "eau et assainissement" (sur les ajustements adoptés la veille en séance par l'Assemblée, voir notre article de ce jour) et celui des compétences optionnelles.

François Baroin se projette déjà sur la commission mixte paritaire (CMP) qui devra tenter un accord entre les deux chambres. Édouard Philippe aussi. Sur l'eau et l'assainissement, il a réinsisté sur le fait que la délégation de compétences proposée par le gouvernement permettra bien par exemple à une régie municipale de "continuer à fonctionner". Mais il a fait le choix de ne pas s'immiscer davantage dans le débat : "Laissons faire le bicamérisme. Ensuite il y aura une CMP, où une discussion éclairée devrait permettre d'aboutir à une solution adaptée."

L'un des autres points de divergence ou du moins de nuance entre les deux chambres porte sur la façon d'établir le niveau des indemnités d'élus. La volonté du gouvernement est bien de "permettre aux conseils municipaux d'augmenter sensiblement les indemnités des maires" dans les petites communes. Mais sachant la difficulté pour certaines d'entre elles à absorber une hausse, Édouard Philippe a fait savoir que le gouvernement allait apporter un coup de pouce : "Nous allons proposer un effort, ciblé mais substantiel". En l'occurrence un abondement de la dotation élu local (ou dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, DPEL) : celle-ci "sera doublée pour les communes éligibles de moins de 200 habitants" et augmentée de 50% pour les communes de moins de 500 habitants.

À en croire les applaudissements dans la salle, il s'agissait d'une annonce surprise. Effectivement, le texte initial du gouvernement ne comprenait pas de disposition en ce sens. Des sénateurs l'avaient d'ailleurs regretté. Il semblerait que cette mesure ne figure pas encore parmi les amendements du gouvernement déposés à l'Assemblée. Elle avait peut-être toutefois été anticipée… puisqu'on relèvera que le projet de loi de finances pour 2020 prévoit depuis le début une augmentation de 10 millions euros de la dotation élu local, qui passerait de 65 à 75 millions l'an prochain. Une majoration "correspondant à une provision" afin de "mettre en œuvre les nouvelles dispositions à destination des communes rurales introduites par le projet de loi Engagement et proximité", pouvait-on lire dès septembre dernier.

Il n'y aura en revanche pas eu d'autre annonce ou nouveauté en matière de finances. Le sujet a été quasi-absent du discours du Premier ministre. Rien sur la fiscalité ni sur les dotations. Sur la suppression de la taxe d'habitation, François Baroin n'avait certes plus d'attente : "Tout a été dit." André Laignel avait pour sa part répété que l'AMF aurait préféré la formule du dégrèvement et que le refus du gouvernement restait "non expliqué". Édouard Philippe a simplement reparlé de "compensation juste et dynamique", mis en avant l'avantage pour les communes de disposer "non pas de dotations, mais d'un impôt dynamique avec pouvoir de taux", à savoir le foncier bâti des départements… Il n'a pas esquissé de mouvement en faveur d'une révision des valeurs locatives ni répondu aux interrogations de François Baroin sur "l'avenir du foncier bâti et des impôts de production". Le matin même, la plénière consacrée aux finances avait toutefois nourri des échanges là-dessus avec le secrétaire d'Etat Olivier Dussopt.

Fermeté sur les "atteintes aux élus"

Sur les pas d'Emmanuel Macron, Édouard Philippe a lui aussi tenu à aborder deux enjeux spécifiques. Celui de l'écologie et celui de la sécurité. Sur le premier de ces deux terrains, il a confirmé que dans le cadre du projet de loi "économie circulaire", le système de la consigne "sera proposé, sans obligation" et "ne sera pas mis en œuvre sans l'accord des associations d'élus" : "Continuons à travailler ensemble là-dessus." Il a par ailleurs tenu à mettre l'accent auprès des maires sur "l'objectif de zéro artificialisation nette" des sols, artificialisation "liée principalement à la construction de logements". "Nous sentons tous que la consommation foncière doit être mieux régulée, que l'étalement urbain doit être maîtrisé", entre autres pour éviter le mitage du foncier agricole.

Côté sécurité, c'est d'abord de la sécurité des élus eux-mêmes dont il a été question. "Nous devons être plus durs dans le traitement des atteintes aux élus", a déclaré Édouard Philippe, peu avant que le congrès ne s’achève sur une minute de silence à la mémoire du maire de Signes (Var) Jean-Mathieu Michel, tué le 5 août en voulant empêcher un camion de déverser des gravats. Le Premier ministre a rappelé à cet égard qu’une circulaire du 6 novembre 2019 venait d’être adressée aux parquets pour durcir les sanctions. Il a aussi répondu favorablement à la demande des maires d’être mieux informés par les parquets. "C’est ça votre quotidien, cela peut arriver à chaque instant", a-t-il insisté, énumérant des agressions récentes, dont celle du maire de Lussat (Puy-de-Dôme) intervenue en début de semaine. Dans sa résolution finale, l’AMF insiste elle aussi sur le climat tendu dans lequel les maires terminent leur mandat. "La confiance dans les institutions s’effrite dangereusement", alerte-t-elle.

Le Premier ministre entend par ailleurs s’appuyer sur les maires pour lutter contre "toutes ces incivilités qui gâchent la vite de nos concitoyens". Il a rappelé que le projet de loi Engagement et proximité allait accorder aux élus de nouveaux pouvoirs administratifs, en attendant le livre blanc sur la sécurité attendu pour le printemps 2020 qui conduira à une loi d’orientation sur le "continuum de sécurité" auquel le congrès avait consacré un forum mardi. Mais "coordination renforcée" ne veut pas dire "désengagement de l’État", a-t-il souligné, tout comme l'avait fait Emmanuel Macron.

Le Premier ministre a également mis en garde concernant la question des communautarismes. "Nous ne souhaitons pas un dispositif légal" d’interdiction des listes communautaristes (comme le propose le sénateur LR Bruno Retailleau), a-t-il déclaré à la suite du président de la République. "Nous ne pouvons accepter aucune sécession", a-t-il cependant insisté, ajoutant : "Il faut assumer une option de reconquête républicaine dans certains quartiers (…) Je suis prêt à répéter cette démarche (de fermetures de sites) partout où elle s’impose". Le chef de l'État avait indiqué mardi que "douze lieux de culte, quatre écoles hors contrat, neuf établissements associatifs et 130 débits de boissons" ont été fermés dans une quinzaine de quartiers.

Résolution générale : les maires se posent en "garants de l’unité et de la cohésion républicaine"

François Baroin avait ouvert ce 102e congrès mardi en estimant que le mandat écoulé avait "sans doute été le plus difficile pour les maires depuis des décennies". C’est aussi la tonalité de la résolution générale de l’Association des maires de France (AMF) adoptée au terme de ces trois jours de débat, jeudi 21 novembre, à quelques mois des élections municipales. Dans ce texte lu en clôture du congrès par André Laignel, premier vice-président délégué de l’association, les maires rappellent avoir alerté l’an dernier sur la situation du pays, au moment où démarrait tout juste la crise des gilets jaunes ("Nous avions vu les fractures lézarder lentement mais sûrement l’unité du pays"). "Il est de plus en plus urgent qu’au-delà des discours, les actes parlent", préviennent-ils. "Les maires seront disponibles pour agir aux côtés de l’État, s’il leur accorde moyens, considération et confiance."
Le point de friction le plus saillant est la question financière avec la suppression de la taxe d’habitation. L’AMF réitère sa demande d’un "dégrèvement", "seule solution assurant la transparence et la dynamique de la compensation" et revendique l’inscription de l’autonomie financière et fiscale des collectivités dans la Constitution. À défaut de dégrèvement, les maires veulent une "compensation intégrale". Le sujet a d’ailleurs fait l’objet d’une motion commune entre l’ensemble des associations d’élus, toutes strates confondues. Du jamais vu sans doute depuis la réforme de la taxe professionnelle.
Les maires réclament par ailleurs l’inscription de la clause générale de compétence des communes dans la Constitution, invitant l’État à se concentrer sur ses missions régaliennes.
Alors que le gouvernement présente "l’acte II" du quinquennat comme celui de l’aménagement du territoire, les maires veulent "l’arrêt de la baisse des moyens dédiés aux services publics". De tous les services, y compris la justice et la police. Et ils s’engagent à faire de la lutte violences faites aux femmes une "grande cause" du mandat 2020-2026 (voir notre article de ce jour). Ils s’opposent aussi à "l’injonction gouvernementale de supprimer 70.000 emplois dans la fonction publique territoriale".
En matière environnementale, ils proposent à l’État des assises pour "définir ensemble un plan de sauvegarde des forêts". Alors qu’Emmanuel Macron avait déclaré, mardi, avoir besoin d’eux pour "recoudre cette France déchirée", les maires se posent enfin comme les "garants de l’unité et de la cohésion républicaine".

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