La Cour des comptes épingle le désordre du Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement

Créé en 2011 pour financer l'accompagnement social des ménages très précaires, le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) fait l'objet d'un rapport d'observations définitives relativement sévère de la Cour des comptes, transmis au ministère du Logement au mois de juin dernier et dévoilé à la presse ce 3 septembre.

Pour comprendre le rôle de ce Fonds, il faut remonter à la genèse de la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo) de 2007. Ce texte fondateur a instauré une obligation de résultat pour l’État : lorsqu’un citoyen est reconnu comme prioritaire et urgent par une commission de médiation (Comed), l’État dispose d'un délai de six mois pour lui proposer un logement décent. Passé ce délai, le demandeur peut saisir le juge administratif, qui ordonne le relogement et peut condamner l’État à verser une astreinte financière. En 2011, la loi de finances rectificative a décidé d'affecter le produit de ces amendes au FNAVDL. L'ambition était vertueuse : faire en sorte que les pénalités payées par l'État pour ses propres carences servent directement à financer des travailleurs sociaux chargés d'épauler les familles fragiles dans leurs démarches. Ces professionnels interviennent sur deux volets : l’accompagnement "vers" le logement (diagnostic, constitution des dossiers, gestion du budget) et l’accompagnement "dans" le logement (maintien dans les lieux et prévention des expulsions).

Mais quinze ans plus tard, ce cercle vertueux semble s’être transformé en une sorte de labyrinthe administratif.

112 millions d'euros de trésorerie 

Si l’on en croit la Cour des comptes, le FNAVDL affiche une santé financière presque insolente. Le volume budgétaire du fonds a doublé entre 2020 et 2024 pour atteindre 70,2 millions d'euros de recettes, pour seulement 54,7 millions d'euros de dépenses. À la fin de l'exercice 2024, le fonds disposait ainsi d'un matelas de 112 millions d'euros de trésorerie, soit l'équivalent de deux années complètes de fonctionnement. Même en tenant compte des dépenses futures déjà engagées contractuellement, le solde purement disponible s'élève à 68 millions d'euros.

Comment expliquer une telle thésaurisation ? Les magistrats pointent "un principe de gestion très prudente" combiné à des difficultés chroniques de consommation des crédits sur le terrain, faute d'outils de suivi adaptés. Les enveloppes de crédits sont déléguées aux régions, mais les reports s'accumulent d'année en année sans mécanisme de réallocation agile.

Des dispositifs devenus illisibles 

Le rapport soulève aussi une dure réalité de terrain : l'accompagnement social, aussi qualitatif soit-il, ne peut pas créer des logements qui n'existent pas. Le dispositif montre des limites structurelles dans les zones les plus tendues. En Île-de-France, qui capte à elle seule 40% des financements du fonds, les données de la Drihl (Direction régionale et interdépartementale de l'habitat et du logement) révèlent que si 66% des ménages accompagnés finissent par être relogés à l'issue de leur suivi, près d'un tiers (29%) restent sur le carreau plus de six mois après que tous leurs freins sociaux et administratifs ont été levés. Ils sont officiellement déclarés "prêts au logement", mais aucun toit décent ne peut leur être proposé. "L'accompagnement permet d'être 'relogeable', il ne garantit pas d'être relogé", résume sobrement la Cour des comptes.

De plus, l'AVDL souffre d'une forte concurrence et d'un manque de lisibilité face aux dispositifs mis en œuvre par les départements. Depuis 2005, les conseils départementaux gèrent en effet l'ASLL (Accompagnement social lié au logement), financé par le Fonds de solidarité logement (FSL). Les textes légaux fixent des missions quasiment identiques à l'ASLL départementale et à l’AVDL étatique sans jamais avoir organisé leur coordination. Il en résulte une superposition de briques d'aides publiques, "dont le manque de lisibilité nuit à l'efficacité" globale et désoriente les travailleurs sociaux eux-mêmes, note la Cour des Comptes.

Astreintes : l’État ne paie qu’une fraction de ses dettes

L'aspect le plus saillant et paradoxal du rapport concerne la gestion même des astreintes Dalo par l'État. Rappelons que ces amendes sont d’abord payées par l'État à lui-même, via des prélèvements sur le programme budgétaire dédié au logement social pour abonder le FNAVDL. Or, l’État se montre incapable d’exécuter ses propres condamnations de justice et ne paie qu’une fraction minime des astreintes dues. À la fin de l'année 2024, le stock cumulé d'injonctions de relogement prononcées par les tribunaux et restées sans liquidation définitive s'élevait à 28.074 dossiers. En appliquant le montant moyen des pénalités appliqué par le ministère (429 euros par mois), le montant théoriquement dû par l’État au titre de ces dossiers s'élevait à près de 144 millions d'euros pour la seule année 2024. Pourtant, l'État n'a déboursé que 40,8 millions d'euros effectifs de versement au FNAVDL.

Pourquoi un tel gouffre ? A en croire le rapport, l'État souffre d'un manque de moyens humains et techniques pour suivre ces dossiers juridiques extrêmement lourds. "Les services de l’État admettent ne pas être en mesure de déterminer avec précision le montant de leur dette estimée entre 90 et plusieurs centaines de millions d’euros." 

Trois scénarios sur la table pour désengorger les tribunaux

Face à cette situation, la Cour des comptes formule trois scénarios de réforme systémique, tous de portée législative (sans remettre en cause le principe d’une pénalité pour l’Etat), qui visent à simplifier le calcul et la mise en œuvre de ces sanctions.

Le premier scénario propose de conserver le contentieux-injonction judiciaire actuel mais d'en globaliser le paiement. L'État ne verserait plus d’astreintes dossier par dossier, mais effectuerait un versement annuel unique et centralisé au niveau de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), calculé selon le nombre de ménages toujours non relogés au 31 décembre. Si la DHUP y est favorable, le Conseil d'État s'y oppose fermement, redoutant que cette gestion globale ne crée pour lui "une charge supplémentaire éloignée de ses missions premières".

Le deuxième scénario va plus loin en prônant une déjudiciarisation de la sanction. Constatant dès 2015 que "le Dalo injonction constitue sans doute le type même d’un contentieux vide ou consensuel", le Conseil d'État suggérait d'en confier la décision et le suivi aux Comed ou à une autorité indépendante. L'amende quitterait ainsi le champ judiciaire pour devenir une "sanction administrative". 

Cependant, ces deux premières pistes ont un défaut majeur, estime la Cour : elles "impliquent une action volontaire du demandeur", qui doit engager une nouvelle procédure de recours six mois après avoir été reconnu prioritaire. C'est pourquoi les magistrats avancent un troisième scénario, le plus ambitieux : l'automatisation totale. Il s'agirait de "rendre automatique le paiement de la pénalité au titre de l’ensemble des ménages reconnus Dalo et non relogés", sans qu'aucune démarche individuelle des ménages ne soit nécessaire. Cette réforme de rupture permettrait d'ajuster dynamiquement la sanction de l'État au volume réel de personnes sans solution, sous un "mécanisme plus transparent et plus contrôlable". C'est la piste privilégiée par le Conseil d'État.

Vincent Jeanbrun esquisse une refonte du Dalo

Saisie de ces observations, la réponse officielle du gouvernement, signée le 29 juillet par le ministre Vincent Jeanbrun, ne cherche pas à nier l'ampleur du problème. Le ministre s'engage à mettre en œuvre dès 2027 les recommandations comptables du rapport (engagements financiers pluriannuels complets et annualisation budgétaire), notamment grâce au déploiement récent du portail FNAVDL.

Mais, sur le fond, et face à la montée continue du stock de ménages prioritaires restant à reloger (qui a grimpé à plus de 130.000 ménages en mai 2026, contre 119.000 un an plus tôt), Vincent Jeanbrun conteste ouvertement la philosophie même de la loi Dalo : "Nous ne méconnaissons pas les obligations qui pèsent sur l'Etat en matière de droit au logement opposable mais il est permis de s'interroger sur le caractère mécaniste de l'obligation de résultat, qui ne prend pas en considération les moyens budgétaires, humains et matériels disponibles de l'Etat." Le ministre dénonce une "dilution des responsabilités" entre les acteurs : l’État se retrouve constitutionnellement seul comptable des carences, alors qu’il n'exerce aucun contrôle direct sur les attributions finales de logements sociaux, qui dépendent de commissions autonomes gérées par les bailleurs sociaux.

Pour sortir de l'impasse des amendes impayées, le ministre souhaite surtout réformer en profondeur les critères d'accès au statut Dalo pour désengorger le système : "La réforme suggérée par la Cour nécessiterait à mon sens d'examiner la suppression de la voie de reconnaissance du droit au logement opposable liée à un délai d'attente anormalement long ; de rendre automatiquement caduque la décision de reconnaissance du droit au logement opposable si, par exemple, à compter d'un délai d'un an après la décision de reconnaissance par la Comed, le demandeur n'a pas renouvelé sa demande de logement social ou si le demandeur a refusé une proposition de logement adaptée à ses besoins et capacités ; de mettre en cohérence la caractérisation des situations d'urgence avec la caractérisation des publics prioritaires."

Le ministre conclut en reconnaissant la haute sensibilité politique de ces mesures restrictives, qui exigeront "un dialogue nourri avec l'ensemble des parties prenantes, des associations et, naturellement, avec les parlementaires".