La loi Climat et Résilience publiée

Après une censure partielle du Conseil constitutionnel portant sur 16 articles, la loi Climat et Résilience, qui compte dans sa version finale 291 articles, a été publiée au Journal officiel le 24 août. Publicité, commande publique, énergies renouvelables, rénovation thermique des bâtiments, déplacements, lutte contre l'artificialisation des sols, menus végétariens dans les cantines, protection judiciaire de l'environnement, évaluation climatique et environnementale … : Localtis reviendra dans ses prochaines éditions sur les dispositions du texte intéressant les collectivités territoriales.

Dernière étape d'un processus entamé il y a deux ans avec la mise en place de la Convention citoyenne sur le climat, la loi "portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets" (Climat et Résilience, en abrégé) a été promulguée ce 22 août et publiée deux jours après au Journal officiel.
Un peu plus d'une semaine auparavant, le 13 août, le Conseil constitutionnel avait rendu sa décision sur le recours déposé par plus de 60 députés fin juillet. Alors que ces derniers jugeaient la loi insuffisante contre le changement climatique, les Sages, qui ne se sont pas prononcés sur le fond, autrement dit sur la conformité de la loi par rapport à la Constitution, ont estimé que les griefs des élus étaient "excessivement généraux".
"Le recours contestait la loi prise en son ensemble", jugeant qu'elle s'inscrit "'dans la spirale d'inaction ayant conduit au non-respect de la trajectoire de la France en matière de réduction des gaz à effets de serre'" et ne garantit pas "le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l'article 1er de la Charte de l'environnement", rappelle le Conseil constitutionnel dans un communiqué. "Les requérants ne développent qu'une critique générale (...) de l'insuffisance de la loi prise en son ensemble et ne critiquent donc, pour en demander la censure, aucune disposition particulière", relève le communiqué. "Le Conseil constitutionnel en déduit que leur grief ne peut qu'être écarté."

Entrepôts de commerce en ligne : le Conseil constitutionnel rejette aussi le recours

Le recours contestait aussi l'article 215 de la loi modifiant le régime de l'autorisation d'exploitation commerciale, afin de prévoir les conditions dans lesquelles cette autorisation peut être délivrée pour les projets générant une artificialisation des sols. Il reprochait à ces dispositions de ne pas s'appliquer aux entrepôts de commerces en ligne, même si leur extension ou leur implantation contribuait à l'artificialisation des sols, estimant qu'il en serait résulté une différence de traitement injustifiée entre ces entreprises et celles qui exercent une activité de commerce physique, en méconnaissance du principe d'égalité devant la loi.
Le Conseil constitutionnel relève pour sa part que "en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, sont soumis à autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet la création ou l'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail, d'un ensemble commercial ou d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile. Cette autorisation est délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial en considération de plusieurs critères relatifs à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs." Selon lui, les dispositions contestées se limitent à introduire une nouvelle condition au régime de l'autorisation d'exploitation commerciale. "Or, ce régime a pour objet principal d'assurer une répartition des surfaces commerciales favorisant un meilleur aménagement du territoire, souligne-t-il. Il résulte de l'article L. 752-1 du code de commerce qu'il ne s'applique pas aux entrepôts. Dès lors, les dispositions contestées ne créent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les entreprises de commerce en ligne et celles qui exercent une activité de commerce au détail", juge-t-il.
Les Sages ont en revanche censuré "d'office comme prises en méconnaissance de l'article 38 de la Constitution" certaines dispositions des articles 81 et 173 de la loi. Il s'agit, pour le premier, du paragraphe autorisant le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des mesures visant à encadrer l'activité minière en modifiant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de "traçabilité de l'or ainsi qu'en matière de traçabilité de l'étain, du tungstène et du tantale". C'est l'ajout de la mention de ces trois derniers éléments après l'adoption d'amendements parlementaires qui a conduit à la censure des Sages, l'habilitation prévue par le projet de loi étant initialement limitée à la traçabilité de l'or. À l’article 173, qui autorise le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance diverses mesures relatives aux attestations en matière de respect des règles de construction, les Sages ont simplement censuré un mot. Alors que le 3° de l’article autorisait le gouvernement à "modifier le champ d’application et les conditions de délivrance des attestations relatives au respect des règles de construction (…), notamment s’agissant des personnes physiques ou morales susceptibles de les délivrer ainsi que des qualités et garanties qu’elles doivent présenter à cet effet", c’est ce "notamment" que le Conseil constitutionnel a écarté, estimant qu’avec cet adverbe, "le législateur a permis au gouvernement d’intervenir dans d’autres domaines que ceux explicitement visés".

14 cavaliers législatifs à la trappe

Les Sages ont en outre censuré comme "cavaliers législatifs", c'est-à-dire comme adoptés selon une procédure contraire aux exigences de l'article 45 de la Constitution, 14 articles – les articles 16, 34, 38, 84, 102, 105, 152, 161, 168, 195, 204, 221, 235 et 255. Parmi ces "cavaliers", l'article 38 prévoyait que, jusqu’à l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire, les acheteurs pouvaient conclure sans publicité ni mise en concurrence préalables un marché répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100.000 euros hors taxes et portant sur la fourniture de denrées alimentaires produites, transformées et stockées avant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. Le Conseil a considéré que ces dispositions ne présentaient "pas de lien, même indirect, avec l’article 15 du projet de loi initial qui imposait aux acheteurs publics de prendre en compte, dans les marchés publics, les considérations liées aux aspects environnementaux des travaux, services ou fournitures achetés".
Alors que l’article 84 prévoyait que l’implantation de nouvelles installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent soumises à autorisation environnementale pouvait être subordonnée à la prise en charge par son bénéficiaire de l’acquisition, de l’installation, de la mise en service et de la maintenance d’équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des ouvrages et installations du ministère de la défense, le Conseil a jugé que ces dispositions "ne présentaient pas de lien, même indirect, avec l’article 22 du projet de loi initial qui prévoyait la fixation d’objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables". De même, il a estimé sans lien avec l’article 22 du projet de loi initial sur la fixation d’objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables ou avec l’article 24 qui prévoyait le renforcement de l’obligation d’installer des systèmes de production d’énergies renouvelables ou des toitures végétalisées sur certaines surfaces commerciales et entrepôts les dispositions de l’article 102 qui autorisait, à titre exceptionnel et par dérogation à la loi du 3 janvier 1986, l’installation d’ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie radiative du soleil sur certaines friches. L’article 161 qui prévoyait un nouveau motif de résiliation du contrat de bail à l’initiative du bailleur tenant à la réalisation de travaux d’économie d’énergie est lui aussi passé à la trappe. "Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec l’article 42 du projet de loi initial modifiant les critères relatifs à la décence des logements", a tranché le Conseil constitutionnel. L’article 168, qui ouvrait la possibilité aux communes de créer, sur tout le territoire, des périmètres de ravalement obligatoire des bâtiments sans arrêté préfectoral préalable, a lui aussi subi le même sort au motif que ces dispositions introduites en première lecture étaient sans lien avec l’article 41 du projet de loi initial, relatif aux loyers de certains logements fortement consommateurs d’énergie, ni avec celles des articles 42 et 44 du projet de loi initial.
L’article 195 qui devait permettre de ratifier trois ordonnances comportant des mesures de portée générale en matière d’aménagement et d’urbanisme, relatives respectivement au régime juridique du schéma d’aménagement régional, à la modernisation des schémas de cohérence territoriale et à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicables aux documents d’urbanisme, a également été écarté, ces dispositions, introduites en première lecture, ne présentant "pas de lien, même indirect, avec l’article 49 du projet de loi initial ayant pour objet d’agir contre l’artificialisation des sols", a jugé le Conseil. Pour les mêmes raisons, l’article 204 qui devait soumettre les cartes communales à une évaluation périodique simplifiée a été censuré.
L’article 221 qui devait modifier certaines règles de majorité applicables à la modification des documents de lotissement a subi le même sort. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentaient "pas de lien, même indirect, avec l’article 48 intégrant l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols au sein des principes généraux du droit de l’urbanisme, ni avec celles, précitées, de l’article 49 du projet de loi initial", a jugé le Conseil.
Mêmes motifs invoqués pour écarter l’article 235, qui devait modifier diverses dispositions relatives à l’aliénation, au maintien de la continuité et à l’entretien des chemins ruraux. Quant aux dispositions de l’article 255 sur la tarification sociale de la restauration scolaire, introduites en première lecture, elles ont été jugées sans lien avec l’article 59 du projet de loi initial, relatif à la possibilité de proposer le choix d’un menu végétarien dans la restauration collective relevant de certaines collectivités territoriales, ni avec l’article 60 concernant l’amélioration de la qualité des repas proposés dans certains services de restauration collective.

Une mise en oeuvre sous pression 

"L'ambition écologique de la loi n'est pas remise en cause au regard de la Constitution", a réagi le ministère de la Transition écologique dans un communiqué le 13 août. "Ses nombreuses dispositions permettront rapidement d'accélérer la lutte contre le changement climatique" pour "faire entrer encore davantage l'écologie dans la vie des Français", s'est-il félicité. Mais malgré la densité du texte, qui compte pas moins de 291 articles au final, et la grande diversité des thématiques qu'il recouvre, beaucoup jugent que le compte n'y est pas, au moment où le groupe des experts climat de l'ONU, le Giec, a souligné dans son dernier rapport que le climat change plus vite qu'attendu à cause des activités humaines.
"Cette loi ne défend pas l'intérêt général, le Conseil aurait dû prendre une décision protégeant nos droits et libertés qui sont menacés par l'aggravation croissante du changement climatique", a critiqué Laura Monnier, de l'ONG Greenpeace, dans un communiqué. Une fois la loi en vigueur, il restera la possibilité de contester son contenu via la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). "Cela peut prendre des années", tempère Fabien Bottini, docteur en droit public, qui a contribué à la "contribution extérieure" (note juridique informelle) déposée par Greenpeace au Conseil constitutionnel. Le Haut Conseil pour le climat (HCC), organisme indépendant chargé d'évaluer la politique climatique de la France, juge aussi "insuffisants" les efforts faits par Paris. Sans compter que la Commission européenne veut maintenant réduire les émissions de l'UE de 55% d'ici 2030.
En Allemagne, la Cour constitutionnelle a censuré en avril dernier une partie de la loi climat du gouvernement, la jugeant trop peu ambitieuse. Les juges ont estimé que la législation n'était "pas conforme aux droits fondamentaux" des jeunes générations, obligeant ainsi Berlin à rehausser ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, à  -65% d'ici 2030 comparé à 1990.
En France, le Conseil d'État a enjoint début juillet le gouvernement à en faire plus pour respecter ses engagements de réduction de gaz à effet de serre (voir notre article du 1er juillet 2021). Saisi par la commune de Grande-Synthe et plusieurs associations, il lui a donné jusqu'au 31 mars 2022 pour revoir sa copie. Ce 4 août 2021, il a aussi condamné l'État à payer une astreinte de 10 millions d'euros pour ce premier semestre de l'année en raison de la poursuite des dépassements des seuils limites de pollution de l'air dans cinq zones (lire notre encadré ci-dessous). Dans ce contexte, la pression est forte pour le gouvernement. Pour que toutes les mesures de la loi climat puissent se traduire concrètement dans le quotidien des Français comme il l'a promis, il devra prendre au plus vite la bonne centaine de décrets d'application attendus. Une tâche qui s'annonce déjà titanesque.

 

Pollution de l'air : l'État condamné à payer une astreinte de 10 millions d'euros

En juillet 2020, le Conseil d'État avait ordonné au gouvernement d'agir pour améliorer la qualité de l'air dans huit zones en France, sous peine d'une astreinte de 10 millions d'euros par semestre de retard. Par une décision rendue ce 4 août 2021, la haute juridiction administrative a mis sa menace à exécution. Si elle estime que des mesures ont été prises, elle considère qu'elles ne permettront pas d'améliorer la situation dans le délai le plus court possible car la mise en œuvre de certaines d'entre elles reste incertaine et leurs effets n'ont pas été évalués. Alors qu'en 2019, cinq zones ont encore enregistré un taux de dioxyde d'azote supérieur aux seuils limites (Paris, Lyon, Marseille, Aix, Toulouse et Grenoble) et une concernant les particules fines (Paris), les données provisoires fournies par les parties pour 2020 indiquent que les dépassements persistent pour Paris et Lyon et que les taux ne sont que légèrement inférieurs aux seuils limites pour les trois autres, et ce au moment où plusieurs sources de pollution - circulation routière, notamment – ont été fortement diminuées du fait des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire, souligne le Conseil d'État. Dès lors, il condamne l'État au paiement d'une astreinte de 10 millions d'euros pour la période allant du 11 janvier au 11 juillet 2021. L'astreinte sera répartie entre l'association Les Amis de la terre, qui a initialement saisi le Conseil d'État – elle percevra 100.000 euros – et plusieurs organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l'air parmi lesquels l'Ademe (3,3 millions d'euros), le Cerema (2,5 millions d'euros), l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail-Anses (2 millions d'euros) et quatre associations de surveillance de la qualité de l'air du réseau Atmo France (dont Air Parif). Le Conseil d'État évaluera les actions du gouvernement pour le second semestre 2021 début 2022 et décidera alors si l'État devra verser une nouvelle astreinte.

 

 

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