Les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables doivent être mieux maîtrisés par l'État, estime la Cour des comptes

Pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, la production d’électricité et de gaz à partir d’énergies renouvelables constitue l’un des principaux leviers de la politique énergétique et climatique. Afin d’encourager les investissements et d’assurer la rentabilité des installations, l’État a mis en place des dispositifs de soutien garantissant aux producteurs, sur des durées généralement de l’ordre de vingt ans, des tarifs de soutien compensant l’écart avec les prix de marché de l’énergie.

"En France métropolitaine, les contrats de soutien à la production d'électricité d'origine renouvelable et à la production de biométhane ont représenté pour l'État un coût total cumulé de 26,3 milliards d'euros entre 2016 et 2024, soit un coût annuel moyen de 2,9 milliards", indique la Cour des comptes dans son rapport sur le soutien aux énergies renouvelables (EnR) à travers les charges de service public de l’énergie publié ce 18 mars.

Mais ce coût, au-delà des volumes de production soutenus, "peut varier fortement d'une année sur l'autre" notamment du fait de la volatilité des prix de marché de l'énergie", précise-t-elle dans ce rapport d'initiative citoyenne. Les modalités de soutien sont de deux types : les contrats d'obligation d'achat et les compléments de rémunération. Ces dispositifs, le plus souvent d'une durée de 20 ans, garantissent aux producteurs des tarifs d'achat "généralement bien supérieurs aux prix qu'ils obtiendraient sur les marchés de gros de l'électricité et de gaz", souligne la Cour. Cela a ainsi permis aux filières solaire et biométhane d'atteindre les objectifs de développement fixés pour 2023 par la feuille de route énergétique de la France (programmation pluriannuelle de l'énergie, PPE), relève-t-elle. De 2016 à 2020, leur coût annuel est passé de 4,1 à 6 milliards d'euros. Il se situe à 3,9 milliards en 2024 et devrait s'élever à 7,3 milliards en 2025, un montant encore prévisionnel, relève-t-elle.

En revanche, lorsque le prix de marché est supérieur au tarif de référence, c'est au contraire le producteur qui verse la différence au bénéfice de l'État. C'est ce qui s'est passé durant la crise énergétique en 2022-2023, rappelle la Cour. Ce dispositif a ainsi conduit l'État à percevoir des recettes nettes à hauteur de 4,83 milliards d'euros sur la période avant de lui occasionner à nouveau des dépenses à partir de 2024.

Effets d'aubaine

La Cour constate que les niveaux de soutien et leurs modalités de fixation peuvent conduire à des situations de sur-rémunération ou à des effets d’aubaine, notamment en raison d’une connaissance encore insuffisante de l’économie des filières. "Les dispositifs en guichet ouvert ont ainsi pu générer des afflux de demandes lorsque les tarifs apparaissaient particulièrement attractifs, tandis que, dans un contexte de concurrence parfois insuffisante dans certains appels d’offres, les candidats ont pu solliciter des tarifs élevés", souligne-t-elle.

En outre, certaines modalités de soutien peuvent produire des effets indésirables sur le fonctionnement des marchés de l’électricité, notamment en favorisant l’apparition d’épisodes de prix négatifs, puisque les producteurs bénéficiant de tarifs garantis ne sont pas incités à moduler leur production. Enfin, la Cour souligne que les contrôles et sanctions applicables aux producteurs restent insuffisamment mis en œuvre, alors même que des manquements et non-conformités sont signalés par les organismes de contrôle et les acheteurs obligés.

Impacts difficilement prévisibles sur le budget de l'État

Le rapport alerte aussi sur "des impacts sur le budget de l’État significatifs mais difficilement prévisibles". Le soutien public aux producteurs d’électricité et de gaz renouvelables, assuré par les dispositifs d’obligation d’achat et de complément de rémunération, se traduit par des dépenses budgétaires pour l’État au titre de la compensation des charges de service public de l’énergie (SPE) supportées par EDF et les autres acheteurs obligés. "L’État compense à ces opérateurs, d’une part, les compléments de rémunération versés aux producteurs et, d’autre part, l’écart entre le coût d’achat de l’énergie renouvelable et les recettes tirées de sa revente sur les marchés de l’électricité ou du gaz, explique la Cour. Le niveau des charges de SPE dépend ainsi à la fois des volumes d’énergie soutenus, des tarifs garantis et des prix de marché auxquels cette énergie est valorisée." Il en résulte donc "une forte sensibilité des charges publiques aux fluctuations des marchés de l’énergie", souligne la Cour. Après avoir augmenté entre 2016 et 2020 pour atteindre 6,05 milliards d'euros, les charges de SPE sont devenues négatives en 2022 et surtout en 2023 (-3,12 milliards d'euros) dans un contexte de prix de marché très élevés, avant de devoir à nouveau fortement progresser selon les estimations de la Commission de régulation de l’énergie pour atteindre 7,44 milliards d'euros en 2025.

87 milliards d'euros d'engagements financiers fin 2024

"La valorisation de l’énergie soutenue dépend en grande partie des marchés de court terme, ce qui rend ces charges particulièrement sensibles aux variations de prix et difficiles à anticiper, y compris en cours d’exercice budgétaire, relève la Cour. En outre, des tensions de trésorerie pour certains opérateurs peuvent survenir. Par ailleurs, les contrats de soutien sont conclus pour des durées longues, généralement de vingt ans, ce qui engage l’État sur le long terme sans que le montant final des charges puisse être connu à l’avance." Fin 2024, les engagements hors bilan associés au soutien aux énergies renouvelables étaient ainsi évalués à 87 milliards d'euros, "estimation toutefois entourée d’importantes incertitudes", note la Cour.

"Compte tenu de l’ampleur des engagements financiers associés au soutien aux énergies renouvelables et de la sensibilité des charges de service public de l’énergie aux fluctuations des prix de marché", la Cour insiste donc sur la nécessité d’"améliorer la prévisibilité et le suivi" de ces dispositifs. Elle recommande notamment d'affiner la connaissance des filières soutenues, d’établir un plan de lutte contre les fraudes, de renforcer l’information sur les engagements de long terme de l’État, d'améliorer le suivi des frais de gestion supportés par les acheteurs obligés et de réviser les modalités de compensation des frais financiers afin de mieux tenir compte des conditions de financement observées sur les marchés.