Habitat - Logement : ce qui change avec la loi Alur

Garantie universelle des loyers, encadrement des loyers, attribution de HLM, habitat indigne, prévention des expulsions, mesures concernant les bailleurs sociaux... Retour sur ce qui, au final, figure dans la future loi telle que définitivement adoptée par le Parlement.

Sauf surprise toujours possible après la saisine du Conseil constitutionnel par les députés et les sénateurs UMP annoncée ce 24 février, le projet de loi Alur (pour l'accès au logement et un urbanisme rénové) est désormais achevé avec le vote par le Sénat et l'Assemblée nationale du texte issu de la commission mixte paritaire (voir notre article ci-contre du 20 février 2014). Il est donc temps de revenir sur les principales mesures de ce texte intéressant les collectivités territoriales.

Les relations propriétaires-locataires au cœur de la loi

Le projet de loi Alur commence en effet par un volumineux titre Ier consacré à l'amélioration des relations entre propriétaires et locataires dans le parc privé. A travers les nombreuses mesures figurant dans ce titre (état des lieux, préavis, frais d'agence, dépôt de garantie, ventes à la découpe, marchands de listes...), l'équilibre du texte penche nettement en faveur des locataires, mais ces dispositions n'ont pas d'impact direct sur les collectivités ou les bailleurs sociaux.
Dans le même esprit, Alur réforme en profondeur le régime des copropriétés, instaure un dispositif - complexe - de prévention et de traitement des copropriétés dégradées (avec en particulier l'instauration d'un fonds de prévoyance pour financer les futurs travaux) et renforce l'encadrement, la formation et la déontologie des professions immobilières.

La GUL, un dispositif rogné au fil des débats

La création de la garantie universelle des loyers (GUL) est l'une des innovations majeures du texte. Elle vise à généraliser des dispositifs existants, mais qui n'ont jamais vraiment réussi à décoller. La GUL est aussi, avec l'élaboration des plans locaux d'urbanisme à l'échelon intercommunal, la disposition d'Alur qui a provoqué les plus vives polémiques. Le texte est d'ailleurs ressorti du Parlement dans une version nettement différente de celle du texte initial.
Ainsi - après d'interminables débats sémantiques - la GUL reste universelle dans son principe, mais pas vraiment dans ses modalités pratiques. Les propriétaires pourront en effet choisir entre la GUL, le système actuel de la caution du locataire ou un système privé d'assurance. Le caractère universel a toutefois été partiellement rétabli par un amendement prévoyant que la GUL sera la solution par défaut, sauf si le propriétaire choisit expressément une autre solution dans le bail.
Pour sa part, la GUL sera gratuite et fonctionnera sous gestion publique, par le biais d'un organisme à créer. Son financement, qui devait au départ être assuré par une taxe sur les loyers acquittée par les propriétaires et les locataires, sera finalement à la charge de l'Etat et devrait représenter un coût annuel supérieur à 400 millions d'euros. La GUL nouvelle formule couvrira les propriétaires bailleurs du parc privé contre les loyers impayés, pour une durée maximale de 18 mois. Sa mise en œuvre est prévue pour le 1er janvier 2016.

Des loyers très encadrés

L'encadrement des loyers - autre élément clé de la loi - a également été source de polémiques, mais l'évolution du texte a contribué à atténuer quelque peu les tensions. L'encadrement des loyers s'appliquera uniquement dans les zones tendues. Sur ces territoires, les préfets pourront déterminer - en s'appuyant sur des observatoires locaux - un loyer médian de référence. Les propriétaires bailleurs ne pourront pas fixer de loyer supérieur au loyer médian de référence majoré de 20%. A l'inverse, ils pourront demander une hausse si le loyer qu'ils pratiquent est inférieur de 30% au loyer médian de référence.
Ce principe assez simple se trouve toutefois compliqué par la nécessité de prendre en compte des cas de figure - situation du logement, confort, environnement... - justifiant des écarts objectifs par rapport au loyer médian majoré. Alur introduit donc la notion de "complément de loyer exceptionnel", dont la mise en œuvre s'avère complexe. Des commissions départementales de conciliation sont d'ailleurs prévues pour traiter des contestations et contentieux entre bailleurs et locataires.
Il est difficile d'anticiper les effets de ces dispositions sur le niveau effectif des loyers, mais Cécile Duflot a néanmoins indiqué que 25% des loyers pourraient baisser en Ile-de-France. La ministre du Logement a également affirmé que les premiers observatoires des loyers seront opérationnels dès l'automne et que le dispositif d'encadrement pourrait commencer à s'appliquer avant la fin de cette année.

Attribution des HLM : simplification plutôt que transparence

L'introduction d'une plus grande transparence et d'une harmonisation dans les pratiques d'attribution des logements sociaux était également un axe fort dans les intentions qui ont présidé à la rédaction du projet de loi. Mais, face aux réticences des élus et des bailleurs sociaux, Cécile Duflot a dû revoir ses ambitions à la baisse.
Dans sa version finale, Alur se contente de deux mesures principales. D'une part, la généralisation et l'informatisation partagée du dossier unique de demande, qui étaient déjà bien engagées. Elles se traduiront par la mise en place d'un système national d'enregistrement, qui sera géré par un GIP à créer. D'autre part, un renforcement du droit à l'information des demandeurs d'un logement social, notamment sur l'avancement du dossier. Les modalités de sélection des demandes - par exemple sur le modèle des "scorings" anglo-saxons - sont en revanche renvoyées à des réflexions ultérieures.

La dimension sociale du logement

La dimension sociale du texte n'est cependant pas oubliée, avec plusieurs mesures en ce sens. Alur renforce ainsi - de façon drastique - les sanctions à l'encontre des "marchands de sommeil". Le texte renforce aussi les moyens de pression des pouvoirs publics à l'encontre des propriétaires de logements indécents qui refuseraient d'exécuter les travaux prescrits. Pour accroître l'efficacité de la lutte contre l'habitat indigne, Alur transfère aux présidents d'intercommunalités détenant une compétence en matière de logement, les prérogatives de police spéciale détenues jusqu'alors par les maires.
En matière de maintien dans le logement, Alur améliore le dispositif de prévention des expulsions, avec en particulier un renforcement du rôle des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex), qui doivent à la fois favoriser les signalements précoces et renforcer les synergies entre les différents acteurs concernés. De même, dans le cas où un recours a été introduit au titre du Dalo (droit au logement opposable), le délai avant la mise en œuvre d'une expulsion est porté d'un an à trois ans. La trêve hivernale des expulsions est par ailleurs allongée de quinze jours, puisqu'elle ira désormais du 1er novembre au 31 mars.
Enfin, une autre disposition prévoit qu'une partie du produit du supplément de loyer de solidarité peut être affectée au financement de remises sur les loyers des ménages du parc social en grande difficulté. Une autre façon de prévenir les expulsions...

Beaucoup de petites mesures pour les bailleurs sociaux

Si Alur n'apporte pas de grande réforme dans le secteur du logement social, le texte n'en comporte pas moins de nombreuses "petites" mesures concernant les bailleurs sociaux, à grands coups d'amendements souvent soufflés par l'USH ou la FNSCHLM.
Les principales de ces mesures concernent, par exemple, la création de l'Agence nationale de contrôle de logement social (Ancols), qui sera mise en place le 1er janvier 2015 par fusion de la Miilos et de l'Anpeec.
De son côté, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) voit son statut et ses missions évoluer, avec en particulier la modification de l'assiette de sa cotisation, la création d'un fonds de soutien à l'innovation ou encore la mise en place d'un financement de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil).
Les OPH devront par ailleurs être rattachés aux EPCI compétents en matière d'habitat, dans un délai maximal de quatre après l'adhésion à l'EPCI de leur commune de rattachement.
Les organismes HLM voient également leurs compétences étendues. Ils pourront notamment être actionnaires de sociétés d'habitat participatif ou leur apporter des prestations de service, donner en location des logements conventionnés pour des places d'hébergement d'urgence ou d'hébergement relais, réaliser des opérations de ventes d'immeubles à rénover, pratiquer la Vefa inversée (dès lors qu'ils respectent leurs obligations de production), revendre des logements dans le cadre de la garantie de rachat proposée en accession sociale sécurisée...
 

Le Conseil constitutionnel saisi

Sénateurs et députés UMP ont annoncé lundi avoir saisi le Conseil constitutionnel à propos de plusieurs mesures phares du projet de loi Alur. Les sénateurs UMP estiment ainsi dans leur communiqué que l'encadrement des loyers, prévu dans les zones "tendues", entraîne "une limitation des conditions d'exercice du droit de propriété" qui n'est ni proportionnée ni "conforme à l'intérêt général".
Les députés jugent de leur côté qu'il y a eu "une absence de clarté et de sincérité du débat" lors de l'examen de l'article qui instaure une garantie universelle des loyers (GUL) et a été totalement réécrit lors des navettes entre les deux assemblées.
Ils estiment aussi que l'article 1er de la loi, sur les relations propriétaire-locataire "crée une rupture d'égalité entre propriétaire et locataire", au profit de ce dernier, et porte atteinte à "la liberté contractuelle".
Sénateurs et députés contestent plusieurs autres points, comme la mise en place d'un régime d'autorisation préalable de changement d'usage à la location de meublé ou encore le fait que les marchands de listes ne puissent proposer que des logements dont ils ont l'exclusivité.

Jean-Noël Escudié / PCA

Référence : projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (adopté après CMP par l'Assemblée nationale le 19 février 2014 et par le Sénat le 20 février 2014).

 

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