Logement social : Terra Nova esquisse les contours d'un "modèle à conforter"… mais à corriger

Parfois raillée et jugée anachronique car contraire aux lois du marché, la forte présence du logement social en France est aujourd'hui perçue par les institutions européennes comme une solution d'avenir face à la crise de l'habitat. Avec 5,7 millions de logements, représentant 42% du parc locatif, ce système protège plusieurs millions de foyers des soubresauts du marché libre.

Pourtant, derrière une façade rassurante, la mécanique peut s'enrayer. C’est du moins ce qu'analyse Terra Nova dans le sixième chapitre de son dossier sur la refondation de la politique du logement, consacré au logement social. Le diagnostic posé par le groupe de réflexion met en effet en exergue une inadéquation entre l'offre bâtie et la sociologie contemporaine. Conçu dans les années d'après-guerre pour accueillir des familles, le parc social reste aujourd'hui composé à 73% de logements de trois pièces ou plus. Or, les demandeurs actuels sont très majoritairement des ménages d'une ou deux personnes. Cette rigidité de l'offre pousserait les commissions d’attribution à attribuer des appartements trop grands, générant un phénomène de sous-occupation alors que le parc est financé par la collectivité.

La réalité de la précarité économique

S'ajoute à cette inertie architecturale une paupérisation galopante des résidents. La part des ménages appartenant aux deux déciles de revenus les plus faibles a bondi, passant de 21% en 1984 à 45% en 2020. C'est d'ailleurs à l'aune de cette précarité économique que Terra Nova bat en brèche certaines idées reçues concernant la surreprésentation des ménages immigrés dans les HLM. S'appuyant sur l'Insee, le think tank rappelle que cette situation "s’explique au moins aux trois quarts par des différences socio-économiques", qualifiant le concept de "préférence étrangère" de "contre-vérité" et d'"injure à la probité des commissions d’attribution". Le modèle se heurterait à un mur sociologique, tiraillé par des "injonctions contradictoires entre loger les pauvres [...] et l’objectif de mixité sociale".

Le poids de l'histoire et les frilosités politiques

Sur le plan géographique, l'héritage de l'ère industrielle pèse lourdement : les grands ensembles restent concentrés dans certains territoires, créant des disparités profondes au sein même des agglomérations. Selon le think tank, si la loi Solidarité et Renouvellement urbains (SRU) a permis de rééquilibrer partiellement la donne, les politiques de rénovation urbaine portées par l'Anru patinent. "Du fait des oppositions des élus locaux, on n’est pas allé au bout de la logique qui voulait que, dans des quartiers plus que majoritairement, voire exclusivement HLM, l’on ne reconstruise sur place aucun logement social." Pour les auteurs, l'indispensable "banalisation" de ces quartiers passe par l'obligation de reconstituer l'offre locative en dehors de ces zones de forte concentration.

RLS et loyers

Pour relancer la machine, le think tank formule plusieurs recommandations économiques. La cible prioritaire de Terra Nova est la réduction de loyer de solidarité (RLS), instaurée en 2017, qui ampute les capacités d'investissement des bailleurs. Pour permettre aux organismes de rénover un parc vieillissant et de produire de petits logements, "la suppression pure et simple de la RLS paraît indispensable" à moyen terme.

Autre chantier inflammable : celui des loyers. Terra Nova observe qu’aujourd’hui, le montant des quittances dépend de l'année de construction de l'immeuble, déconnectant le loyer de la qualité intrinsèque du logement ou de son emplacement. Sans militer pour une thérapie de choc qui fragiliserait des ménages déjà précaires, les auteurs plaident pour l'instauration progressive d'une "nouvelle matrice des loyers qui pourrait se faire au gré des rotations des locataires", intégrant un rééquilibrage à l'échelle des agglomérations.

Un droit au maintien dans le parc social

Enfin, le rapport s'attaque au droit au maintien dans les lieux, un principe d’ailleurs récemment bousculé par le ministre du Logement, Vincent Jeanbrun. Là où ce dernier entend mettre fin à l'attribution à vie au profit d'un bail "trois-six-neuf" soumis à une réévaluation régulière pour forcer la rotation locative, le think tank oppose une autre méthode. Jugeant l'expulsion des ménages dépassant les plafonds de revenus inefficace car cantonnée à des situations purement "anecdotiques", Terra Nova insiste sur l'absolue nécessité de réaffirmer ce principe protecteur pour des locataires fragiles. Néanmoins, afin de fluidifier le parc sans recourir à la précarisation des baux, les experts proposent d'en faire évoluer la philosophie. Le droit au maintien devrait désormais "s’entendre comme le droit au maintien dans le parc social plutôt que dans un logement donné". Mais, à l'inverse de la logique administrative portée par l'actuel ministre, cette flexibilité interne devra s'opérer en douceur, dans le respect des souhaits géographiques des locataires et sans pour autant alourdir leur facture.

Cet opus de Terra Nova pourra utilement être mis en regard d'une autre étude, celle que l'Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) a publié ce 17 mars, sur laquelle Localtis reviendra dans une prochaine édition. Étude qui évoque elle aussi une "inadéquation entre l'offre et la demande"... mais qui estime quant à elle en revanche que les bailleurs sociaux se sont adaptés aux besoins des personnes seules (petits appartements) et constate "une cohérence globale" en termes géographiques.