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Loi sur l'état d'urgence sanitaire, acte II

Le Sénat a engagé l'examen du projet de loi "prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions" présenté samedi en conseil des ministres. Cet état d'urgence est donc maintenu jusqu'au 23 juillet. Le texte inclut des dispositions relatives aux transports et aux établissements recevant du public, autorise la mise en quarantaine et l'isolement de personnes arrivant en France, élargit la liste des personnes habilitées à constater toute violation des dispositions prévues par la loi et permet la constitution du système d'information devant permettre d'organiser l'identification des personnes infectées ou susceptibles de l'être. La commission des lois a adopté 28 amendements. Les sénateurs entendent assortir le texte de "garanties" accrues.

Le Sénat a engagé ce jour, avec le passage en commission des lois puis le début de la discussion en séance publique, l'examen du projet de loi "prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions", présenté au conseil des ministres du samedi 2 mai. Le texte doit être examiné dans la foulée par l'Assemblée nationale. Le projet de loi comprend sept articles à la finalité bien distincte. Le premier se contente de proroger pour deux mois, soit jusqu'au 23 juillet inclus, les dispositions de la "loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19" (voir nos articles ci-dessous des 18 et 23 mars 2020). Celles-ci doivent en effet prendre fin le 23 mai 2020. Cinq autres articles complètent ces dispositions ou introduisent des mesures nouvelles. Enfin, le dernier article applique les dispositions du texte en outre-mer et regroupe plusieurs mesures de coordination.

"Une levée de l'état d'urgence le 23 mai serait prématurée"

Même s'il se situe "dans la perspective du déconfinement", selon le compte rendu du conseil des ministres du 2 mai, le projet de loi entend avant tout répondre à la gravité de la situation. L'exposé des motifs dresse en effet un bref rappel de l'ampleur de la crise sanitaire : 25.887 personnes toujours hospitalisées pour infection au covid-19 à la date du 1er mai, pour un total de 92.087 hospitalisations depuis le début de l'épidémie, 3.879 cas graves nécessitant encore des soins lourds de réanimation et un total cumulé de 24.594 décès. Dans ces conditions, et même "si l'évolution de ces données depuis plusieurs jours témoigne d'un ralentissement de la progression de l'épidémie, le niveau de circulation du virus reste élevé et les risques de reprise épidémique sont avérés en cas d'interruption soudaine des mesures en cours. Une levée de l'état d'urgence le 23 mai serait donc prématurée".

L'article Ier reconduit donc en bloc les 22 articles de la loi du 23 mars 2020 sur l'état d'urgence sanitaire, qui portaient à la fois sur le volet santé, sur les mesures d'urgence économique et d'adaptation à la lutte contre le covid-19, mais aussi sur les dispositions électorales, après l'interruption des élections municipales et intercommunales.

Transports et ERP : de l'interdiction à la réglementation

L'article 2 est l'un des plus discutés du projet de loi. D'une façon pas forcément très cohérente – le seul point commun étant qu'il s'agit de mesures prévues à l'article L.3131-15 du Code de la santé publique (créé par la loi du 23 mars) –, il comprend deux types de mesures bien distincts. D'une part, il prévoit des dispositions relatives aux transports. Il autorise ainsi le Premier ministre à "réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules ainsi que l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage", alors que la rédaction antérieure, issue de la loi du 23 mars, était moins large, en ne l'autorisant qu'à "restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret". De même, le Premier ministre pourra "ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que de tout autre lieu de regroupement de personnes, y compris les conditions d'accès et de présence, en préservant l'accès aux biens et services de première nécessité". Là aussi, les possibilités sont plus larges que dans la rédaction initiale, qui ne prévoyait que la possibilité d'ordonner la fermeture provisoire d'ERP ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité. Dans les deux cas – transports et ERP – le projet de loi met donc fin au système binaire ouvert/fermé ou autorisé/interdit, en ouvrant des possibilités intermédiaires de réglementation.

Quarantaine et mise en isolement

Mais la principale disposition de l'article 2 est sans conteste l'ajout à l'article L.3131-15 du Code de la santé publique (CSP) de deux alinéas instaurant un système de "quarantaine" sanitaire obligatoire (a priori plutôt une "quatorzaine"). Après avoir renoncé à l'idée d'une quarantaine systématiquement imposable à tous les résidents – au risque d'une censure du Conseil constitutionnel –, l'article limite finalement "les mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement" aux seuls cas de l'entrée sur le territoire national (y compris la Corse et les collectivités d'outre-mer) de personnes ayant séjourné dans une zone de circulation du covid-19. L'article précise que la liste des zones de circulation de l'infection fera l'objet d'une information publique. Les modalités pratiques de cette quarantaine (durée, lieu, poursuite de la vie familiale, situation des mineurs, suivi médical...) seront déterminées après avis du comité de scientifiques qui conseille le chef de l'État et le gouvernement.

L'article 3 précise que les mesures individuelles ayant pour objet la mise en quarantaine et les mesures de placement et de maintien en isolement sont prononcées par une décision individuelle motivée du préfet de département, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS). De même, le placement et le maintien en isolement sont subordonnés à la constatation médicale de l'infection de la personne concernée. Si les conditions de la quarantaine interdisent toute sortie, le préfet doit alors s'assurer que la personne dispose de moyens de communication téléphoniques ou électroniques.

Un contrôle du juge des libertés et de la détention

Toutes ces mesures peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge des libertés et de détention, qui statue dans un délai de 72 heures. Enfin, et sauf accord de la personne, la mise en quarantaine ou le placement à l'isolement ne peuvent se poursuivre au-delà de 14 jours, sans que le juge des libertés et de la détention, préalablement saisi par le préfet, ait statué sur cette mesure et sans que la durée totale de la mesure puisse excéder un mois. En application de ce qui précède, l'article 4 transfère au juge des libertés et de la détention le contentieux sur la quarantaine et la mise à l'isolement, qui aurait dû normalement relever du juge administratif, s'agissant d'une décision du préfet.

A noter : on ne retrouve pas, dans la rédaction actuelle du texte, l'annonce de l'Élysée faite dimanche soir (donc après le conseil des ministres du samedi 2 mai), indiquant que la France n'imposera pas de quarantaine à "toute personne, quelle que soit sa nationalité, en provenance de l'Union européenne, de la zone Schengen ou du Royaume-Uni" De même, en l'absence de toute mention sur ce point dans le texte, il est désormais clair que la mise en quarantaine de citoyens français (et donc aussi, a priori, de personnes en provenance de l'UE, de l'espace Schengen et du Royaume-Uni) ne pourra se faire que sur une base volontaire.

La liste des autorités de contrôle s'allonge

Pour sa part, l'article 5 allonge la liste des personnes habilitées à constater la violation des dispositions prises sur le fondement de l'état d'urgence sanitaire. Ainsi, les fonctionnaires de police, les volontaires et les adjoints de sécurité pourront constater, par procès-verbal, l'ensemble des contraventions résultant de la violation des mesures liées à l'urgence sanitaire, à la quarantaine et à la mise en isolement, aux déplacement et regroupements de personnes et, plus largement, à toutes les mesures prévues par les articles L.3131-15 à L.3131-17 du Code de la santé publique.

De même, les agents relevant du ministère des Transports, de l'établissement public de sécurité ferroviaire et du gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé pourront également dresser contravention pour non-respect des règles de sécurité sanitaire dans les transports (comme le port du masque). Enfin, les agents relevant de l'Autorité de la concurrence et du ministère de l'Économie pourront contrôler l'application des mesures temporaires de contrôle des prix ainsi que les limitations apportée à la liberté d'entreprendre.

Un système d'information avec les médecins et l'assurance maladie

L'article 6 est le plus polémique du texte, même si son contenu a fortement changé depuis le projet initial. Il n'y est pas question du moins pour l'instant, de l'application StopCovid, qui se heurte à des difficultés juridico-techniques et suscite de fortes réticences, y compris au sein de la majorité. L'article 6 crée – pour la durée strictement nécessaire à l'objectif de lutte contre le covid-19 objectif ou, au plus, pour une durée d'un an – un système d'information permettant de partager "des données relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles [...], le cas échéant sans le consentement des personnes intéressées". Il s'agit donc du système d'information lié aux futures "brigades sanitaires" chargées de faire remonter la liste des cas contacts des personnes infectées. C'est lui qui permettra "aux équipes constituées pour remonter les chaînes de contamination de faire le travail, d’appeler les cas contacts, de leur indiquer où se faire tester, où être isolé, de vérifier que les procédures sont bien respectées", a expliqué Edouard Philippe, ajoutant : "Sans le fichier permettant à ces brigades de fonctionner, il n’y a aucune chance de remonter de façon systématique les chaînes de contamination et donc de maîtriser la propagation de l’épidémie."

Ce système recenserait notamment l'identification des personnes infectées, celle des personnes présentant un risque d'infection (par la collecte des informations relatives aux contacts des personnes infectées et, le cas échéant, par la réalisation d'enquêtes sanitaires, en présence notamment de cas groupés), ainsi que l'orientation des personnes infectées, et des personnes susceptibles de l'être. Participeraient notamment à l'alimentation de ce système l'ensemble des médecins, établissements de santé et laboratoires. La mise en œuvre de ce dispositif – dont la gestion informatique devrait a priori être confiée à l'assurance maladie – doit faire l'objet d'une ordonnance. 

Enfin l'article 7 procède à diverses mesures de coordination (références de textes ou de numéros d'articles dans le Code de la santé publique), ainsi qu'à l'extension des mesures à la Polynésie française.

"Inscrire dans le texte des garanties nécessaires"

Après son passage en commission des lois, le texte a commencé à être discuté en séance publique au Sénat ce 4 avril en fin de journée :  intervention d'Olivier Véran, examen d'une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité du texte (motion non adoptée) et discussion générale. Les travaux ont été interrompus vers 20h30 et devaient reprendre en fin de soirée. Philippe Bas a résumé en ces termes l'esprit des travaux de la commission des lois qu'il préside : "inscrire dans le texte des garanties nécessaires", y compris en termes d'"équilibre des pouvoirs" (voir notre encadré ci-dessous sur les travaux de la commission des lois). De toutes part, la crainte de mesures "coercitives" nouvelles introduites par le projet de loi a été évoquée. Parmi les autres craintes : l'importance des points qui seront déterminés pas décret.

Lors de cette discussion générale, c'est effectivement surtout l'article 6 qui a posé question. Pas tant sur les intentions initiales du système d'information que sur l'utilisation - y compris frauduleuse - qui pourrait en être faite. Philippe Bonnecarrère (Tarn, Union centriste), par exemple, a ainsi mis en avant des "risques de dérapage" liés au "captage centralisé de données massives"; le "sentiment que nous rentrons dans un engrenage", et a insisté sur la nécessité d'une "anonymisation" des données après la phase d'enquête. Jean-Pierre Sueur (Loiret, socialiste), a jugé nécessaire de prévoir un "droit d'opposition et de rectification" ainsi qu'une "instance de contrôle". Plus globalement, il a exprimé ses réserves sur "ce qui n'est pas" dans le projet de loi : il s'agissait pour lui de regretter l'impossibilité de rediscuter les dispositions figurant dans la loi du 23 mars, notamment sur le volet économique et social.

Le texte sera transmis à l'Assemblée pour une adoption avant la fin de la semaine. Un recours en Conseil constitutionnel étant possible sur les articles 2 et 6, il faut en effet que ce dernier puisse se prononcer en vue d'une promulgation avant le 23 mai, date d'expiration de l'actuel état d'urgence sanitaire.

Références : projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions (examiné en commission des lois du Sénat le 4 mai 2020, discussion en séance publique programmée le 5 mai).

La commission des loi du Sénat élargit les garanties et limite la responsabilité les élus locaux

La commission des lois du Sénat a examiné, le 4 mai - quelques heures à peine avant le début de la discussion générale en séance publique - , le projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, présenté au conseil des ministres du 2 mai. Bien que le texte ne comporte que 7 articles, pas moins de 173 amendements ont été déposés, en dépit de délais très brefs. Et 28 d'entre eux ont été adoptés, dont 20 émanant du rapporteur du projet de loi, le président (LR) de la commission des lois, Philippe Bas.

Un amendement de ce dernier (n°COM-159) fixe ainsi au 10 juillet, au lieu du 23, la date d'expiration de ce deuxième volet de l'état d'urgence sanitaire. La raison invoquée semble assez sibylline, puisqu'"au regard des incertitudes qui pèsent encore sur les conditions dans lesquelles sera mené le déconfinement, il apparaît en effet souhaitable que le Parlement, si un nouveau prolongement de l'état d'urgence sanitaire se révélait nécessaire, se prononce dans un délai plus court que celui proposé par le gouvernement".

Très attendu par les juristes et les défenseurs des droits de l'Homme, un autre amendement (COM-55) supprime, à compter du 24 mai (donc dès l'expiration de la première période d'état d'urgence sanitaire), les dispositions relatives à l'allongement de la durée de la détention provisoire sans contrôle du juge.

Le Sénat n'oublie pas qu'il est, selon les mots (ironiques) de Gambetta en 1875, le "grand conseil des communes de France". Malgré les réserves exprimées par Édouard Philippe le même jour, il a en effet adopté un amendement (COM-51) prévoyant que "nul [comprendre avant tout les élus locaux, ndlr] ne peut voir sa responsabilité pénale engagée du fait d'avoir, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire [...], soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus SARS-CoV-2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination". A moins toutefois que les faits n'aient été commis intentionnellement, par imprudence ou négligence dans l'exercice des pouvoirs de police administrative, ou en violation manifestement délibérée d'une mesure de police administrative. Pour Philippe Bas, auteur de l'amendement, il s'agit d'"une solution équilibrée, qui tient compte des contraintes exceptionnelles dans lesquelles ils [élus locaux, employeurs, fonctionnaires, ndlr] se trouvent placés. Il est formulé de manière générale de manière à ne pas créer de rupture d'égalité devant la loi pénale". La mesure était particulièrement réclamée par les élus locaux, notamment à l'approche de la réouverture des écoles. Jean-Pierre Sueur, sénateur PS également membre de la commission des lois, a indiqué en séance que son groupe, jugeant l'amendement "très général", s'apprêtait à déposer le soir-même un autre amendement spécialement dédié aux élus locaux.

Sans surprise, la commission des lois s'est également intéressée à l'article 3 sur la quarantaine et la mise à l'isolement. Un amendement (COM 161) – à nouveau du rapporteur – apporte plusieurs précisions, comme la garantie que ces mesures ne pourront être appliquées aux personnes arrivant en France continentale en provenance de la Corse (le texte du gouvernement étant ambigu sur ce point). Il prévoit également un arrêté du ministre de la santé pour définir les zones de circulation du virus (ce qui risque d'être compliqué du fait du caractère très évolutif de l'épidémie), ainsi qu'"une obligation de transmission, par les entreprises de transport ferroviaire, aérienne et maritime, des données de réservation correspondant aux passagers susceptibles de faire l'objet d'une mesure de quarantaine ou d'isolement à leur arrivée". Mais surtout, cet amendement renforce les garanties données aux personnes mises en quarantaine ou en isolement : choix du lieu (domicile ou lieu mis à disposition par les pouvoirs publics), durée initiale limitée à 14 jours, accès aux biens et services de première nécessité... De la même façon, un autre amendement (COM-162) encadre les conditions de renouvellement, par le préfet ou par le juge des libertés et de la détention selon les cas, des mesures de quarantaine et d'isolement au-delà de la durée initiale de 14 jours. Un autre amendement (COM-166) étend ces garanties aux autres cas de figure prévus par le régime de l'état d'urgence sanitaire : lutte contre la propagation internationale des maladies et prérogatives attribuées au ministre de la Santé en cas de menace sanitaire grave.

Sur l'article 5, le Sénat a annulé (COM-164) l'élargissement des pouvoirs de constat d'infractions, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, aux agents de la police nationale qui n'ont pas la qualification d'agent de police judiciaire, aux adjoints de sécurité et aux membres de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale. En effet, il n'apparaît pas souhaitable d'étendre ces pouvoirs à "de nouvelles catégories d'agents qui disposent d'une qualification judiciaire moindre, ou qui, comme les réservistes, n'exercent ces prérogatives que de manière ponctuelle". Même chose (COM-165) pour les agents de la filiale Gare et connexions de la SNCF qui "ne bénéficient pas du pouvoir de relever l'identité des personnes, ce qui rendrait complexe l'établissement d'un procès-verbal".

Sur l'article 6 (système de suivi des malades et des contacts), la commission des lois du Sénat n'a apporté que des modifications limitées et des précisions rédactionnelles. En revanche, un amendement de Philippe Bas (COM-119) exclut clairement que cet article du projet de loi puisse servir de base juridique au déploiement de l'application StopCovid. De même, trois amendements similaires du rapporteur (COM-121), du groupe Union centriste (COM-43) et du groupe Socialiste (COM-65) suppriment l'habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relatives à ce système d'information, l'habilitation étant jugée "trop large, et alors que le gouvernement reviendra à brève échéance devant le Parlement".

Enfin, un amendement du rapporteur (COM-122) instaure un "comité de contrôle et de liaison Covid-19 chargé d'associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre l'épidémie par suivi des contacts, ainsi qu'au déploiement des systèmes d'information prévus à cet effet". Selon l'exposé des motifs, il s'agit d'"instaurer le 'comité de liaison sociétale' recommandé par le comité scientifique Covid-19 dans son dernier avis".

Il reste désormais à connaître ceux de ces amendements qui pourraient se retrouver dans le texte final, sachant que l'Assemble nationale, où le groupe LREM a la majorité, aura le dernier mot.

 

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