Synthèse - Lois de finances : au final, quoi de neuf en matière de finances locales ?
Péréquation : le fonds communal et intercommunal est lancé !
Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FNPRIC) est lancé dès cette année avec la bénédiction des associations d'élus locaux, qui se sont ralliées au texte de compromis élaboré en nouvelle lecture de la LFI (article 144).
Pour en arriver là, les parlementaires ont multiplié les gestes propices à l'apaisement. D'abord, ils ont revu à la baisse les ambitions de départ. Le fonds démarrera avec 150 millions d'euros et s'élèvera à 1 milliard en 2016 (alors que cet objectif devait être atteint dès 2015). En outre, le dispositif sera ajusté dans la loi de finances pour 2013 si la première année de mise en oeuvre révèle des dysfonctionnements ici ou là. Enfin, plusieurs mesures corrigeant des incohérences, dont certaines ont été introduites par les sénateurs, demeurent dans le texte final. L'une d'elles, saluée par tous, met à l'abri des prélèvements au titre du fonds les plus fragiles des villes bénéficiaires de la DSU. Dans ces cas-là, il reviendra à l'EPCI à fiscalité propre auquel appartiennent les villes en question de prendre en charge la contribution de ces dernières.
A l'issue de l'examen parlementaire, on retiendra que la péréquation horizontale locale demeure fondée sur l'intercommunalité (on se souvient que ce principe avait déjà été inscrit dans la loi de finances pour 2011). Les contributions au fonds seront alimentées par les communes et les ensembles intercommunaux disposant d'un potentiel financier agrégé par habitant supérieur à 90% du potentiel financier agrégé moyen par habitant. Une formule de progression croissante (logarithme), qui doit être précisée par un décret en Conseil d'Etat, sera appliquée à la population pour tenir compte des charges. Cette solution introduite par le Sénat permet de gommer les effets de seuil qu'induisaient les strates démographiques figurant à l'origine dans le texte. Les contributions des ensembles intercommunaux et des communes isolées seront plafonnées à 10% des ressources (en prenant en compte les contributions au fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France dans le cas des collectivités franciliennes).
Les reversements seront calculés en fonction de la population et d'un indice de ressources et de charges composé de trois critères : pour 20% le potentiel financier agrégé moyen, pour 60% le revenu moyen par habitant et pour 20% l'effort fiscal. 60% des ensembles intercommunaux classés en fonction décroissante de cet indice bénéficieront d'un reversement. Quant aux communes isolées, les bénéficiaires seront celles dont l'indice synthétique est supérieur à l'indice médian. Les communes ou ensembles intercommunaux dont l'effort fiscal est inférieur ou égal à 0,5 ne seront pas éligibles. Les parlementaires ont en effet estimé que les territoires devaient d'abord mobiliser leur levier fiscal avant de bénéficier de la solidarité des autres collectivités. Les conseils communautaires disposeront de marges de manoeuvre pour décider localement de l'affectation entre les communes des attributions du fonds.
De son côté, le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) progressera de 210 millions d'euros en 2012 à 270 millions en 2015 (article 145 de la LFI). Un certain nombre de mesures ont été prises pour lisser ou atténuer le poids des prélèvements sur les communes contributrices, de même que pour apporter des garanties aux communes qui, aujourd'hui, sont bénéficiaires du FSRIF. Les versements seront attribués en fonction de la population des communes, de leur place dans la liste des communes éligibles au fonds et d'un indice synthétique pondéré reflétant leurs ressources (potentiel financier moyen par habitant) et leurs charges (revenu moyen par habitant, proportion de logements sociaux).
De nouveaux instruments de mesure de la richesse des collectivités
En matière de péréquation, l'autre grand chantier engagé par la loi de finances concernait la redéfinition des instruments de mesure de la richesse des collectivités, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par de nouveaux impôts.
Les articles 138, 140 et 143 de la LFI modifient les modalités du calcul, à partir de 2012, des indicateurs de ressources utilisés pour la répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités. Le texte fait évoluer la définition des potentiels fiscal et financier des départements et des communes, de même que celle du potentiel fiscal des intercommunalités. A l'initiative des sénateurs, il est de plus créé un "indicateur de ressources élargi" des communes, c'est-à-dire un instrument de mesure de la richesse plus large que le potentiel financier, qui intègre les dotations de péréquation versées aux communes par l'Etat. Selon le sénateur PS François Marc, un des auteurs de l'amendement à l'origine de ce nouvel instrument, celui-ci "permettra d'établir toutes les comparaisons utiles en vue de donner une image fidèle de la richesse effective, réelle, de chaque territoire". On notera que l'indicateur de ressources élargi des EPCI à fiscalité propre, qui ajoutait au potentiel fiscal de ces derniers les montants de la dotation d'intercommunalité, n'a pas été retenu par les députés lors de la lecture définitive. Mais un nouvel indicateur de ressources des régions est bien créé. Il sera utilisé pour la répartition de la dotation de péréquation des régions (article 143 de la LFI).
On notera aussi, en matière de péréquation, que la loi de finances instaure un système de garanties en faveur des communes bénéficiaires de dotations de péréquation (dotation de solidarité urbaine ou rurale, dotation nationale de péréquation), ainsi qu'au profit des intercommunalités en ce qui concerne la dotation d'intercommunalité (article 141 de la LFI). Le dispositif mis en place les prémunira contre des variations brutales de ces dotations qui pourraient être consécutives à la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité directe locale. Un système de garanties fonctionnant de la même manière est mis en place pour les régions bénéficiaires de la dotation de péréquation (article 143 de la LFI). Enfin, les départements ruraux qui passeront dans la catégorie des départements urbains et, inversement, les départements urbains devenant ruraux bénéficieront de garanties amortissant une éventuelle baisse de leurs dotations (article 138 de la LFI).
En outre, diverses mesures ont été prises, toujours dans ce domaine de la péréquation :
- Selon l'article 138 de la LFI, le Comité des finances locales (CFL) pourra, s'il le souhaite, majorer les montants consacrés à la péréquation des dotations de l'Etat au profit des départements, en minorant le complément de garantie de ces derniers.
- En vertu du même article 138 de la LFI, lorsqu'une année les montants du fonds national de péréquation des DMTO des départements sera supérieur à 380 millions d'euros, le CFL pourra décider de mettre en réserve tout ou partie du montant excédant cette somme. Sur décision du comité, cette réserve abondera le fonds lorsque celui-ci sera inférieur à 300 millions d'euros.
- Le gouvernement annexera au projet de loi de finances une étude évaluant "les mécanismes de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales" (article 137 de la LFI).
Les plans de rigueur n'épargnent pas les collectivités et leurs agents
Les plans de rigueur annoncés les 24 août et 7 novembre 2011 par le Premier ministre trouvent leur traduction dans les lois de finances de fin d'année.
- Les dotations de l'Etat aux collectivités sont réduites de 200 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances déposé en Conseil des ministres. Cette économie est notamment financée par le gel de la dotation globale de fonctionnement (qui devait augmenter de 0,2% pour un coût de 77 millions d'euros), ainsi que par la suppression de la "TGAP granulats" (23 millions d'euros). Le produit de cette taxe créée en 2010 aurait dû revenir aux communes ayant des carrières sur leur territoire. La compensation aux communes du produit de la taxe sur les jeux automatiques, couramment appelée "taxe sur les flippers" (9 millions d'euros), disparaît également.
- Les agents publics ne seront plus rémunérés pour le premier jour de leur congé de maladie (article 105 de la LFI).
- Les régions, départements, communes ou communautés de plus de 50.000 habitants devront transmettre au préfet un rapport sur la dette et les dépenses en matière de personnel et de communication, notamment. Le gouvernement s'en servira pour réaliser un rapport qui figurera en annexe au projet de loi de finances (article 108 de la LFI).
La "revoyure" de la réforme de la taxe professionnelle
La loi de finances rectificative comporte en son article 44 de nombreuses dispositions complétant ou ajustant la réforme de la fiscalité locale engagée dans la loi de finances pour 2010.
Une majorité de ces mesures concerne l'intercommunalité et faciliteront, par conséquent, la mise en oeuvre de la réforme de la carte intercommunale. La loi fait évoluer les règles de répartition de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) en cas de modification du périmètre d'une commune ou d'un EPCI. Il précise aussi les règles de répartition de la CVAE entre les EPCI à fiscalité additionnelle et leurs communes membres. Il apporte encore des précisions sur l'application du mécanisme de neutralisation des effets du transfert de la part départementale de taxe d'habitation vers le bloc communal mis en place par l'article 108 de la loi de finances pour 2011. La loi autorise, en outre, les EPCI à fiscalité professionnelle unique issus de fusion d'EPCI, dont un au moins était à fiscalité professionnelle unique, à moduler les taux des taxes ménages lors de la première année suivant la fusion.
Sur ce volet de la fiscalité intercommunale, la LFR est complétée en son article 50 par une mesure qui autorise les communautés à se substituer aux communes pour la perception du produit du fonds national de garantie individuelle des ressources. Pour cela, il faut que les délibérations des communes et de la communauté soient concordantes. On notera aussi utilement que l'article 99 de la LFI met en place un dispositif d'intégration fiscale progressive sur 12 ans au plus dans le cadre de la fusion d'EPCI à fiscalité propre additionnelle.
Au-delà des dispositions relatives à la fiscalité intercommunale, les mesures de revoyure de l'article 44 de la LFR instituent à compter de 2012 un dispositif de compensation des pertes de ressources de contribution économique territoriale. Cette compensation sera dégressive sur trois ans. Ses modalités de mise en oeuvre seront précisées par un décret en Conseil d'Etat. Une compensation sera également attribuée aux communes et EPCI qui subiront une perte importante de redevance communale des mines.
L'article 44 de la LFR précise encore les modalités de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) aux collectivités territoriales et à leurs EPCI en cas de défaut de déclaration des effectifs par le redevable. Par ailleurs, il autorise jusqu'au 30 juin 2012 les ajustements des montants pour 2011 de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et de la garantie individuelle des ressources, si une collectivité estime que la direction générale des finances publiques a réalisé une erreur dans ses calculs.
Le même article prévoit que le gouvernement remettra au Parlement, avant le 15 septembre 2013, un rapport "présentant l'évolution depuis 2010 de l'assiette des composantes de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux" (Ifer).
Une réforme de plusieurs taxes ou redevances
- L'article 75 de la LFR procède à un toilettage de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE), trois ans après son entrée en vigueur. Il définit précisément son assiette en exonérant en particulier la signalétique directionnelle, les informations relatives à la localisation de services à caractère public, les supports relatifs aux professions réglementées, les horaires d'ouverture, les moyens de paiement acceptés, les menus des restaurants ou les tarifs des points de vente de carburant. En outre, les modifications apportées par le législateur créent une base juridique à la possibilité pour les communes et leurs groupements de taxer d'office les redevables à la TLPE qui ne se soumettent pas à leurs obligations. Le même article modifie les conditions dans lesquelles les communes peuvent transférer la taxe à l'intercommunalité.
Les communes et les EPCI pourront décider d'exonérer de TLPE, totalement ou pour moitié, les "dispositifs publicitaires" apposés sur les kiosques à journaux, dans le but d'encourager l'installation de ce type d'activité (article 47 de la LFR).
- L'article 97 de la LFI crée la base législative de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitative, dite "Teom incitative". L'article 46 de la loi Grenelle I du 3 août 2009 prévoit en effet que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (Reom) et la Teom intègrent d'ici à 2014 une part incitative, cette part variable devant prendre en compte la nature, le poids, le volume ou le nombre d'enlèvements des déchets. La faculté pour les communes et leurs groupements d'instituer la part incitative de la Teom s'appliquera pour la première fois aux impositions de 2013.
- L'article 79 de la LFR réforme la redevance d'archéologie préventive en l'"adossant" à la taxe d'aménagement qui entrera en vigueur le 1er mars prochain. Désormais, lorsqu'elle sera perçue pour les travaux affectant le sous-sol soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du Code de l'urbanisme, la redevance aura pour assiette la valeur de l'ensemble immobilier (surface de construction) déterminée dans les conditions prévues pour la taxe d'aménagement. Les maisons individuelles sont exonérées du paiement de la redevance. Le produit de la redevance devrait être de 105 millions d'euros par an environ.
De nouvelles marges de manoeuvre et une souplesse fiscale accrue
- L'article 95 de la LFI revalorise les bases de fiscalité directe locale de 1,8% en 2012.
- L'article 51 de la LFR autorise les conseils municipaux et les conseils communautaires à réduire de moitié au plus le montant de la base minimum de cotisation foncière pour les entreprises réalisant "moins de 10.000 euros de recettes ou de chiffres d'affaires", parmi lesquelles on compte beaucoup d'auto-entrepreneurs. Pour mettre en oeuvre la mesure dès 2012, les collectivités devront prendre une délibération avant le 15 février prochain. Si les collectivités ou leurs groupements à fiscalité propre le veulent encore, ils pourront prendre la décision de baisser la base de cotisation minimum en faveur de toutes les entreprises de leur territoire. S'agissant encore de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises, on notera que l'article 111 de la LFI offre un peu de souplesse. L'article reporte du 1er octobre au 31 décembre la date limite dont disposent les communes et les EPCI à fiscalité propre pour délibérer sur le montant de la base à partir de laquelle est établie la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises.
- L'article 93 de la LFI crée des marges de manoeuvre fiscales au profit des communes et des EPCI compétents pour l'organisation des transports urbains dont la population est inférieure à 10.000 habitants et dont le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques. Ces territoires sont autorisés à fixer un taux de versement transport dans la limite de 0,55% des salaires des entreprises de plus de neuf salariés.
- L'article 142 de la LFI assouplit les conditions d'utilisation du concours particulier des bibliothèques municipales et départementales de prêt (environ 80 millions d'euros). Jusque-là, ce concours permettait à l'Etat d'accompagner financièrement les communes et les départements lorsqu'ils décident de réaliser des investissements pour les bibliothèques de lecture publique. Désormais, ces crédits pourront aussi être alloués à des dépenses de fonctionnement "non pérennes" (formation des personnels des bibliothèques à de nouveaux logiciels, études réglementaires dans l'hypothèse de l'adaptation des bâtiments abritant ces bibliothèques…).
- L'article 94 de la LFI autorise les collectivités locales à décider des exonérations de contribution foncière des entreprises (CFE) en faveur des producteurs de spectacles musicaux et de variétés.
- La participation pour le financement de l'assainissement collectif que les sénateurs avaient créée en première lecture de l'examen du PLFR (lire notre article du 19 décembre 2011) a finalement été supprimée par les députés et ne figure pas dans la version définitive de la LFR.
Une meilleure information fiscale
Les collectivités et leurs groupements bénéficieront d'une meilleure information sur les bases fiscales grâce à trois mesures de la LFI (articles 100, 101 et 102). L'administration fiscale sera ainsi tenue de leur transmettre, chaque année, l'ensemble des informations déclarées par le redevable intervenant dans le calcul du montant [des impôts directs non recouvrés par voie de rôle], notamment les effectifs salariés". Cette disposition sera notamment très utile pour une meilleure connaissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Par ailleurs, les collectivités locales et les EPCI peuvent désormais se communiquer entre eux, de manière totalement sécurisée, des informations fiscales sur leurs produits d'impôts. Enfin, les régions pourront obtenir à leur demande "les données et informations non nominatives relatives aux certificats d'immatriculation" entrant en compte dans la détermination de la taxe sur les cartes grises.
Diverses mesures de tous ordres
- Les principales associations d'élus locaux mobilisées sur le projet de l'Agence publique de financement des investissements des collectivités territoriales viennent de demander au gouvernement d'accélérer le dépôt d'un projet de loi permettant son lancement. L'objectif étant que le texte soit examiné avant la fin de la législature. La LFI (article 109) prévoit uniquement que le gouvernement remettra au Parlement, avant le 15 février 2012, un rapport sur "les conséquences pour le budget de l'Etat et des collectivités territoriales" de la création de l'agence. Un article de loi prévoyant directement la création de l'agence aurait créé de nouvelles charges pour les collectivités territoriales et, donc, aurait été retoqué au titre de l'article 40 de la Constitution.
- Les communautés compétentes en matière de balayage des rues perçoivent le produit de la taxe de balayage à la place des communes (article 45 de la LFR).
- Le fonds d'amortissement des charges d'électrification (Facé) est transformé à partir de 2012 en un compte d'affectation spéciale retracé dans le budget de l'Etat, ce qui améliorera la transparence du dispositif (article 7 de la LFR). Le financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale continuera de reposer sur les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité. Un décret en Conseil d'Etat précisera "les catégories de travaux [...] susceptibles de bénéficier des aides" et fixera "les règles d'attribution de celles-ci ainsi que leurs modalités de gestion."
- L'article 86 de la LFR solde le contentieux relatif aux règles communales d'encaissement des amendes de police et de la circulation. En vertu d'une circulaire de 2002, les communes ont été obligées de créer et gérer elles-mêmes des régies de recettes pour leurs services de police municipale afin de percevoir le produit des amendes forfaitaires de police. Cette nouvelle charge aurait dû, en fait, être créée par la loi. Les communes concernées seront indemnisées à hauteur d'un plafond de 9,8 millions d'euros pour la période de 2008 à 2011. Une dotation qu'elles se partageront sur la base d'un tarif de 50 centimes d'euro par amende recouvrée. En échange, les communes abandonnent leur droit de contestation devant le tribunal.
- L'article 80 de la LFR détermine le droit à compensation des 133 communes (principalement en région parisienne) auxquelles la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a transféré la compétence de délivrer les autorisations préalables au changement d'usage des locaux destinés à l'habitation.
- L'article 65 de la LFR réforme le régime fiscal des mutuelles et des institutions de prévoyance. Les groupes concernés devront payer la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), toutefois de manière progressive, à partir de 2013. Le gouvernement remettra au Parlement, avant le 1er septembre 2012, un rapport sur l'impact de cette mesure notamment sur les recettes des collectivités territoriales.
- L'article 41 de la LFI modifie l'affectation de la redevance sur les concessions hydroélectriques.
- L'article 90 de la LFR modifie le régime de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics.
- L'article 141 de la LFI étend le champ des bénéficiaires de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
- De nombreuses petites communes pourront percevoir en 2012 le produit de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité qu'elles devaient cesser de percevoir pour des raisons techniques (article 48 de la LFR).
- L'article 53 de la LFR sécurise le recouvrement des taxes d'urbanisme.
