Lois Montagne et Littoral : quarante ans après, des textes protecteurs mais devenus contraignants pour le logement
Les lois Montagne et Littoral sont actuellement évaluées par une mission sénatoriale d’information, qui met en lumière leurs effets contrastés. Salués pour avoir préservé des espaces naturels fragiles, ces textes sont aussi critiqués pour leur complexité et les blocages qu’ils engendrent dans un contexte de crise du logement. Mardi 28 avril au Sénat, experts et élus ont alerté sur une insécurité juridique croissante, des projets freinés et des contraintes accrues, notamment avec l’application du zéro artificialisation nette et les exigences de rénovation énergétique.
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Quarante ans après leur promulgation, les lois Montagne (1985) et Littoral (1986) passent au scanner du Sénat. La mission d’information, créée à l’initiative du groupe Union centriste, a réuni le 28 avril dernier notaires, urbanistes et architectes pour un diagnostic sans concession : si ces textes ont sanctuarisé les paysages, ils agiraient aujourd'hui comme des freins puissants à la résolution d'une crise du logement devenue critique. Dans ces zones sous haute tension, l'urbanisme ne serait plus un simple cadre réglementaire de construction, mais le verrou qui déterminerait l'avenir de l'habitat local.
Une insécurité juridique
Le constat partagé par les experts est celui d'une efficacité protectrice indéniable, mais payée au prix d'un flou sémantique usant. Maître Frédéric Violeau, membre du Conseil supérieur du notariat, rappelle la valeur patrimoniale de ces textes : "On ne peut pas tout à la fois s'émouvoir de l'urbanisation un peu outrancière qu'on peut voir dans certains pays très proches du nôtre et puis, en même temps, vilipender cette loi."
Cependant, "cette généralité des principes a rendu nécessaire une interprétation judiciaire, une interprétation prétoire qui génère des conséquences d'insécurité juridique. Il faut du temps pour obtenir une décision de justice. Celle-ci est au cas par cas, rien ne dit que ce qui est validé sur telle situation sera applicable dans une autre", souligne le notaire. Résultat : des projets de logements sont bloqués ou "torpillés" tardivement par le contrôle de légalité, décourageant toute initiative locale.
La performance énergétique, une bombe à retardement ?
Le débat s'est cristallisé sur une urgence concrète : la performance énergétique. En montagne, les seuils du diagnostic de performance énergétique (DPE) menacent de vider des quartiers entiers de leurs locataires. Le sénateur Jean-Michel Arnault a ainsi pointé un chiffre alarmant : "On a grosso modo 40% à 50% du parc de logement social dans le département des Hautes-Alpes qui ne sont plus louables d'ici 2032."
Cette situation place les élus dans une impasse. Alors que la loi Littoral s’applique par "chevauchement" autour de grands lacs comme Serre-Ponçon, elle interdit souvent les extensions nécessaires pour compenser ces pertes de logements ou pour loger les saisonniers dont l’économie touristique dépend. Pour Karine Cazette, urbaniste et membre du conseil économique social environnemental régional (Ceser) de la région Sud, la superposition des deux lois devient un "casse-tête chinois" qui freine la production de logements là où la demande est la plus forte.
ZAN : la "double peine" des bons élèves
L'arrivée du ZAN (zéro artificialisation nette) est par ailleurs vécue comme une injustice majeure par les territoires qui ont appliqué rigoureusement les lois Montagne et Littoral depuis des décennies. En ayant peu artificialisé par respect pour la loi, ils se retrouvent avec des droits à construire futurs dérisoires. "Depuis l'application de la loi Montagne, même si elle a été assez tardive, on a appliqué ces principes de lutte contre l'artificialisation et la consommation de l'espace. Et donc c'est vu comme une prime aux mauvais élèves", explique Karine Cazette.
Sur le terrain, la négociation se joue désormais au mètre carré. "Je ne parle pas en hectares, déplore l’urbaniste. Même 1.000 mètres carrés, c'est perçu par l'administration comme trop. Mais j'ai besoin, par exemple, de ces 1.000 mètres carrés pour construire un projet cohérent dans une commune."
La voie du bail à réhabilitation
Face à l'impossibilité de construire du neuf, la table ronde a exploré des pistes pour réhabiliter l'existant. Damien Millon, notaire et membre de la section Immobilier de l’Institut d’études juridiques du Conseil supérieur du notariat, a proposé de dynamiser un outil méconnu : le bail à réhabilitation. "Au niveau du notariat, on pense que le bail à réhabilitation est quelque chose qui devrait être étendu pour permettre justement la rénovation du parc immobilier, notamment touristique, et pourquoi pas du parc social." Ce dispositif permettrait d'engager des travaux lourds sans coût immédiat pour le propriétaire, rendant le parc de nouveau attractif et conforme aux normes énergétiques.
Enfin, les experts plaident pour que la loi cesse de "figer" les territoires dans une vision passéiste. Pour Karine Cazette, il est temps de sortir du cliché de l'habitat traditionnel pour permettre une modernisation réelle : "Pour moi, la tradition, c'est un patrimoine vivant que l'on doit réinterpréter en permanence."
Entre protection absolue et besoin vital d'habiter, le Sénat cherche désormais la voie d'une "différenciation" qui redonnerait du bon sens à une réglementation devenue, pour certains, illisible.
