Simplification du droit de l’urbanisme et du logement : ce qu’il faut retenir de la loi Huwart

Tronquée d’une douzaine d’articles - tombés sous le coup de la jurisprudence des "cavaliers législatifs" - et du 4° du paragraphe I et du paragraphe II de l’article 26 jugé partiellement non conforme par le Conseil constitutionnel (lire notre article), la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a été promulguée ce 27 novembre. Porté par le député d’Eure-et-Loir Harold Huwart (Liot), et soutenu par le gouvernement qui avait engagé la procédure accélérée, ce texte "patchwork" sensiblement enrichi au fil de la navette parlementaire reste cependant loin de la "grande loi sur le logement" espérée par d’aucuns. 

Il s’agit d’une "avancée significative pour répondre à la crise du logement et soutenir les dynamiques locales, notamment dans les territoires en réindustrialisation", s'est toutefois félicité le député par communiqué. Sans prétendre être une réponse suffisante à la crise du logement, "ces dispositions offriront des outils concrets aux élus et aux acteurs du logement pour mener leurs projets dans des conditions plus stables et plus prévisibles", a appuyé avec optimisme Harold Huwart. D’autant que les annonces du Premier ministre, Sébastien Lecornu, en clôture du Congrès des maires (lire notre article), "confirment la volonté du gouvernement du travail engagé" pour dénouer la question du logement, via le projet de loi de décentralisation et de clarification, dont l’inscription en Conseil des ministres pourrait intervenir "avant Noël". 

Faciliter l’adaptation des documents d’urbanisme

Evolution des documents d’urbanisme

L’article 1er - intégralement réécrit en commission mixte paritaire (CMP) - réduit de quatre à deux les procédures d'évolution des documents d’urbanisme : la révision est réservée aux seules évolutions portant sur les orientations des documents stratégiques (le projet d’aménagement stratégique pour le SCoT et le projet d’aménagement et de développement durables pour le PLU), tandis que la procédure de modification est généralisée à tous les autres cas. Pour rappel, le Sénat avait rejeté la demande d'habilitation à légiférer par ordonnance présentée par le gouvernement pour procéder à cette refonte. 

Sont également inscrits dans la loi les cas d'exemption de droit de l'évaluation environnementale en cas de modification du PLU(i) : rectification d’une erreur matérielle ; réduction de la surface d’une zone urbaine ou à urbaniser (L.104-3 du code de l’urbanisme-CU). 

Participation du public par voie électronique. L’article 1er ouvre aussi la possibilité pour les maires et présidents d’EPCI de recourir à la participation du public par voie électronique (PPVE) dans le cadre des procédures d'élaboration et d'évolution des documents d’urbanisme. Est toutefois conservée l’obligation de mettre en consultation le dossier sur un support papier, aux horaires d’ouverture, dans les mairies concernées. Lorsque le projet de modification est soumis à une évaluation environnementale le recours à la PPVE ou à l’enquête publique est obligatoire. 

Une PPVE pourra également être organisée, si l'autorité compétente le souhaite, -comme cela est déjà le cas dans le cas des opérations d’intérêt national (OIN) - pour les projets de logements dans les territoires où l'accès au logement est particulièrement difficile (zones tendues et communes en forte croissance démographique), au terme de l’article 2. 

Création d'un document unique valant Scot et PLU(i). Un accord a émergé à l’article 3 pour supprimer le dispositif existant de caducité automatique des ScoT (concrètement le dernier alinéa de l'article L.143-28 du CU est supprimé), et sur la création d’un document d'urbanisme unique valant Scot et PLUi lorsque leurs périmètres sont identiques - nouvel article L.146-1 du CU (un décret d’application est prévu). L’analyse des résultats de l'application du SCoT devra avoir lieu au plus tard dix ans (au lieu de six ans) après l’approbation ou la révision du SCoT. 

Permettre une meilleure appréhension des outils par les collectivités 

Pour mieux outiller les collectivités sur le foncier, l’article 3 permet aux communes d'adhérer de manière autonome aux établissements publics fonciers (EPF) - article L.324-2-1 A du CU modifié-, y compris les EPF d’État, et ce indépendamment de l’EPCI dont elles sont membres. Il généralise en outre la possibilité de procéder par décret simple pour modifier le périmètre territorial d’un EPF d’Etat (L.321-2 modifié). Les missions des sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN) sont également élargies à la maintenance et à l'entretien des équipements d'intérêt collectif et de services publics relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités actionnaire (L.327-3). Le texte allonge aussi  de trois à dix ans la durée de portage exonérée d’impôts pour les EPF (troisième alinéa du 8° du II de l'article 150 U du code général des impôts). 

Schéma cadre d’aménagement et de planification de l’urbanisme de La Défense. L’article 4 dote le quartier d’affaires de La Défense d’un schéma cadre d'aménagement et de planification ad hoc élaboré par le préfet en associant les communes, le département des Hauts-de-Seine et l'établissement public territorial. 

Schémas d'aménagement régional. L’article 7 aligne le régime applicable à l'approbation des schémas d'aménagement régional (SAR) outre-mer sur celui applicable aux schémas régionaux d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), en prévoyant leur approbation par arrêté préfectoral, et non plus par décret en Conseil d’État (L.4433-10-3 du code général des collectivités territoriales modifié). Il appartiendra au préfet (et non plus au ministre chargé de l’urbanisme) d'informer l'assemblée délibérante dans le cas où le projet de SAR est entaché d'illégalités faisant obstacle à l’approbation. 

Feuilleton de la solarisation des parkings. L’article 8 retient un assouplissement modéré de l'article 40 de la loi Aper concernant les parkings extérieurs (de plus de 1.500 m2 ) autorisant sur au moins la moitié de leur superficie, la pose de "procédés mixtes" composés d’une part d’ombrières couvrant au moins 35% de la moitié de la superficie de ces parcs et des dispositifs végétalisés concourant à l’ombrage de la surface restant à couvrir. L’obligation peut également être satisfaite, en tout ou partie, par la mise en place d’un autre dispositif de production d’énergies renouvelables permettant une production équivalent à celle d’ombrières. Le calendrier de la loi Aper  est en outre à nouveau adapté pour les parkings qui ne sont pas gérés en concession ou en délégation de service public. Le texte ajoute que les obligations s’imposant aux parcs de stationnement extérieurs, en matière d’intégration de dispositifs de gestion des eaux pluviales ainsi que de dispositifs d’ombrage (ombrières photovoltaïques ou arbres), mentionnées à l’article L.111-19-1 du CU d’une part et dans l’article 40 de la loi Aper d’autre part, ne peuvent se voir opposer les règles des PLU. 

Amplifier les possibilités de déroger 

Changement de destination. C’est l’un des sujets sensibles du texte abordé par l’article 9. Pour rappel, cette disposition prévoit d’adapter temporairement (pour dix ans) le régime des résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) pour y loger des travailleurs dans les territoires soumis à des enjeux de développement économique particuliers - ciblant en particulier les grands chantiers liés au nucléaire et à la réindustrialisation - et assouplit les possibilités de déroger aux règles des PLU(i) pour la création de logements. A l'origine, le texte prévoyait uniquement que le maire puisse déroger aux règles de destination dans les zones d'activités économiques (ZAE) pour y créer du logement - l'objectif étant surtout de soutenir la diversification fonctionnelle des zones commerciales d'entrée de ville -, mais une fois la brèche ouverte, toute une série de dérogations s’en est suivie au cours de la navette. Le texte permet ainsi à l’autorité compétente de déroger de manière ad hoc à diverses règles fixées dans le PLU pour la zone concernée "relatives à l’emprise au sol, au retrait, au gabarit, à la hauteur et à l’aspect extérieur des bâtiments ainsi qu’aux obligations en matière de stationnement" (L.152‑6‑7 du CU), et permet également l’implantation à titre dérogatoire d’équipements publics pour approfondir la mixité fonctionnelle de ces nouveaux quartiers. Autre ajout : la possibilité de déroger aux règles d'urbanisme pour la réalisation de logements étudiants dans les zones U et AU (nouvel article L.152-6-8 du CU). Les changements de destinations sont par ailleurs également facilités dans les zones naturelles, agricoles et forestières (NAF) - nouvel article L.152‑6‑9 - sous réserve que les bâtiments aient perdu leur usage agricole ou forestier depuis au moins 20 ans.

La loi sécurise au passage l'accord du maire pour toutes les dérogations au cas par cas, dans les cas où il ne possède pas la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme. 

Faciliter les réfections et surélévations. Toujours à l’article 9, le texte permet de surmonter l’interprétation restrictive de la jurisprudence Sekler s’agissant de favoriser les surélévations et transformations de bâtiments existants. Aux termes du nouvel article L.111‑35 du CU :  lorsqu’une construction régulièrement édifiée fait l’objet d’une demande d’autorisation d’urbanisme concernant des travaux de surélévation ou de transformation limitée d’un immeuble existant, l’autorisation d’urbanisme ne peut être refusée sur le seul fondement de la non‑conformité de la construction initiale aux règles applicables en matière d’implantation, d’emprise au sol et d’aspect extérieur des constructions. 

La loi étend à l’ensemble des communes (et non plus aux seules zones tendues) la possibilité pour les maires d’accorder au cas par cas une autorisation d’urbanisme dérogeant aux règles des documents d’urbanisme (pour les cas prévus à l’article L.152-6) en matière de gabarit, hauteur, densité et places de stationnement. L’article L.152-6 prévoit déjà entre autres des possibilités de dérogation aux règles de densité et de création d’aires de stationnement pour les travaux de surélévation. Le champ de cette dérogation est élargi "pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logements ou un agrandissement de la surface de logement". 

Résidences à vocation d’emploi. L’article 15 crée un cadre juridique spécifique (L.631-16-1 du code de la construction et de l’habitation) en définissant les publics éligibles à ces résidences (étudiants, apprentis, stagiaires ou volontaires du service civique), la durée des baux entre 1 semaine et 18 mois, les conditions de ressources et de loyers encadrés (pour 80% des logements). Il autorise la location à des personnes morales pour sous-location à ces mêmes conditions. Il prévoit également que ces baux sont des baux mobilité avec des conditions adaptées à ces situations spécifiques. 

Opération de transformation urbaine. L’article 17 prévoit la création d’une nouvelle catégorie d'orientations d'aménagement et de programmation (OAP) dédiée aux opérations de transformation urbaine (L.151-7-3 CU) et facilite la modification des documents de lotissement en abaissant les majorités de colotis requises (L.442-11). Un nouvel outil d'aménagement, l'opération de transformation urbaine (OTU), aura vocation à être mise en oeuvre dans les zones pavillonnaires et zones d’activité économique couvertes par les nouvelles OAP pour favoriser l'évolution ou la requalification du bâti existant et l'optimisation de l'utilisation de l’espace. Ces OTU seront créées après concertation par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de document d'urbanisme, fixant le périmètre, les objectifs et la durée de l'opération, ainsi que le programme prévisionnel des actions à réaliser, une estimation du coût de l'opération, et les conditions de financement de l’opération (L.315-1 CU). 

Densification des lotissements-jardins. C’est l’objet de l’article 18. Les règles applicables aux lotissements-jardins pourront évoluer soit à l'initiative des colotis - mais avec une majorité qualifiée, et non plus à l’unanimité -, soit à l'initiative de la collectivité, après enquête publique. Ces lotissements seront également soumis aux mêmes règles de caducité que les autres - dix ans. 

L’article 19 ouvre plus largement la possibilité pour les collectivités de fixer dans le PLU(i) des objectifs chiffrés en matière de densité, dans certains secteurs, au-delà des seuls secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés (L.151-26 CU modifié). 

Adapter les obligations de stationnement 

L’article 20 prévoit la possibilité pour la collectivité de réduire au sein du PLU, dans des secteurs délimités, la réalisation d'aires de stationnement (à raison d'une aire de stationnement pour véhicule motorisé en contrepartie d'espaces permettant le stationnement sécurisé d'au moins six vélos). Le texte augmente de 15% à 30% la réduction du nombre de places de stationnement exigées lorsque des véhicules électriques et bornes de recharges ou des véhicules en autopartage sont mis à disposition des habitants, ou lorsqu'il existe une aire de covoiturage à proximité (L.151-31 CU). Le texte dispense également les opérations d’au plus dix logements de la réalisation de places de stationnement en propre, lorsqu'il existe une solution de mutualisation (L.151-33). Il élargit aussi le champ de l’article L.151-34 - qui prévoit que le PLU peut ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement lors de la construction - aux logements en bail réel solidaire (BRS) et aux logements foyers. Il s’agit en outre d'élargir les périmètres autour des gares ou des transports collectifs dans lesquels le plafond de places de stationnement exigibles est fixé à 0,5 place par logement (au lieu de 1) et dans lesquelles il est possible d’adapter les exigences en matière de stationnement, pour le porter de 500 m à 800 m. Et d’élargir également les cas de dérogations qui peuvent être accordées par le maire au cas par cas, et notamment pour les travaux de transformation ou d’amélioration effectués sur des logements existants qui n’entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire supérieure à 30% de la surface existante. 

A l’article 21 (ajout à l’article 152-6 CU) pour les opérations de réhabilitation d’immeubles existants en centre‑ville, la collectivité compétente pourra, par délibération motivée, déroger à l’obligation de création de places de stationnement prévue par le règlement du PLU. 

Permis d'aménager multisites. À l’article 22, le texte généralise la possibilité de recourir au permis d’aménager dit "multisites" à l’ensemble des lotissements (nouvel article L.442‑1‑3 CU). Cet outil - aujourd’hui réservé à certains périmètres comme les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT) - permet de faciliter l’instruction des autorisations d’urbanisme d’opérations complexes touchant des parcelles non contigües. Trois conditions cumulatives sont posées : le dépôt de la demande par un demandeur unique ; le projet constitue un ensemble unique et cohérent ; et garantit l'unité architecturale et paysagère des sites concernés. Le texte permet également d’intégrer une ou plusieurs parcelles à renaturer dans le cadre d’un permis d’aménager multisites. 

Cristallisation des règles d’urbanisme applicables aux permis de construire modificatifs

L’article 23 (L.431-6 et L.441-5 CU nouveaux) introduit un principe de cristallisation, à la date de délivrance du permis de construire initial, des règles d’urbanisme applicables à l’examen d’une demande de permis modificatif, sous la seule réserve des règles qui ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques. 

Prorogation de permis précaires. C’est l’objet de l’article 24 permettant à l'autorité compétente de proroger le délai par simple décision dans les mêmes conditions que le permis initial. La décision qui accorde la prolongation fixe un nouveau délai (L.433‑2 CU modifié). 

L’article 25 est quant à lui consacré aux assouplissements aux règles d'urbanisme spécifiquement dédiées aux constructions et aménagements temporaires liés aux chantiers de nouveaux réacteurs électronucléaires. Il permet entre autres la qualification automatique de projet d’intérêt majeur (PIG) des gros réacteurs nucléaires, à l’issue du débat ou de la concertation, afin d’accélérer la mise en compatibilité des documents d’urbanisme. 

L’article 29 simplifie pour les collectivités la gestion des emplacements réservés sur les bases suivantes : la levée de la réserve demeure automatique si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi trois mois après l'expiration du délai d'un an ; la saisine du juge de l'expropriation sera possible uniquement si la collectivité est d'accord pour acheter mais que la négociation bloque sur le prix ; si la collectivité ne veut plus acheter le bien, la réserve tombe automatiquement et il n'y a pas besoin, en plus, de modifier le PLU. 

Réduction des délais de recours

L’accélération des procédures doit aussi concerner les éventuels recours déposés contre les autorisations et documents d’urbanisme. C’est pourquoi le texte - article 26 - raccourcit le délai pour introduire un recours gracieux à un mois, au lieu de deux actuellement (nouvel article L.600-12-2 du CU). En outre, l'exercice d'un recours gracieux ne prorogera plus le délai de recours contentieux. 

Le texte (article L.600-2 modifié) encadre dans un délai de deux mois les demandes de substitution de motifs dans le cadre des recours formés à l’encontre de refus d’autorisation d’urbanisme.

Le texte abroge l’article L.600-1 et ce faisant garantit l’exclusion de l’invocation des vices de forme et de procédure par voie d’exception dans le cadre d’un recours dirigé contre un acte réglementaire, conformément à une jurisprudence du Conseil d’État (Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT, du 18 mai 2018) plus favorable que le droit de l’urbanisme.

Un nouvel article L.600-3-1 instaure une présomption d’urgence lorsqu’un référé suspension est engagé contre un refus d’autorisation d’urbanisme.

Pour lutter contres les constructions illégales et le phénomène de "cabanisation" constaté au sein des zones agricoles, forestières ou naturelles, l’article 26 renforce les sanctions de la police de l’urbanisme (L.481-1 CU). Le cas échéant, le paiement d’une amende au plus égale à 30.000 euros pourra être ordonné. L’astreinte qui accompagne la mise en demeure est quant à elle doublée à 1.000 euros par jour de retard. Le montant total des sommes résultant de l'astreinte est relevé à 100.000 euros (contre 25.000 euros). 

Le texte met également fin au caractère suspensif de l'opposition, devant le juge administratif, à l'état exécutoire pris en application de l'amende ou de l'astreinte ordonnée. Le préfet pourra désormais inviter le maire à se saisir des outils de police administrative, et à défaut, mettre en oeuvre directement ces outils. Le texte étend aussi aux installations situées "hors zones urbaines", les mesures prévues par l’article L.481-1 qui permettent au maire de mettre en demeure un contrevenant de se conformer à la réglementation d’urbanisme soit par des opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris la démolition, soit par une régularisation.