TVA : un rapport fait la lumière sur le fléchissement de la taxe et les difficultés à anticiper ses évolutions
Depuis 2023, les recettes de TVA sont moins dynamiques qu'anticipé par le gouvernement, ce qui n'est pas sans conséquences pour les collectivités, pour qui cet impôt (52 milliards d'euros) est devenu majeur. Un rapport de l'Inspection générale des finances détermine les causes des écarts de prévisions, notamment l'atonie de la consommation, le modèle de prévision "ancien" de Bercy et la fraude liée aux petits colis chinois.
© Inspection générale des finances et Adobe stock
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) allait être une imposition robuste, car elle avait montré son dynamisme "sur longue période". Au cours de l'été et à l'automne 2019, le gouvernement le répétait à l'envi, alors que se profilait la suppression intégrale et définitive de la taxe d'habitation sur les résidences principales. La nouvelle taxe serait profitable aux intercommunalités à fiscalité propre (voir un article d'octobre 2019), celles-ci étant appelées à renoncer à l'essentiel de leurs recettes de taxe d'habitation. L'exécutif tenait le même discours devant les représentants des départements, pour faire passer la pilule du transfert des recettes départementales de foncier bâti au bloc communal (voir un article de juillet 2019). Dans les deux cas, la réforme devait bénéficier particulièrement aux territoires fragiles, par exemple en déprise démographique.
On connaît la suite : ces arbitrages ont été actés dans la loi de finances pour 2020 et mis en œuvre à compter de 2021. L'année suivante, la loi de finances pour 2021 a entériné la suppression complète de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les régions étant compensées par l'affectation d'une fraction de TVA. La loi de finances pour 2023 a poursuivi la réforme, en réduisant de moitié l'imposition restante de CVAE et en transférant les dernières recettes à l'État. En compensation, les intercommunalités à fiscalité propre et les départements se sont vu transférer des fractions de TVA. Une imposition qui s'est ainsi, en quelques années, hissée au rang de première ressource de fonctionnement des collectivités. Avec un produit de 51,8 milliards d'euros, la TVA a représenté 20,2% de leurs produits réels de fonctionnement en 2024. Elle est en particulier prépondérante pour les régions, puisque totalisant 52,6% de leurs recettes de fonctionnement.
Essoufflement de la consommation
La TVA a tenu toutes ses promesses avec le redémarrage de l'activité postérieur à la crise du Covid-19. Ce qui d'ailleurs a conduit la Cour des comptes à souligner à partir de l'été 2023 les conditions particulièrement "favorables" des réformes fiscales pour les collectivités, avec des "gains durables" pour celles-ci (voir nos articles de juillet 2023 et juillet 2024).
Mais les magistrats présentaient ces observations au moment où la taxe commençait à s'essouffler. En 2023, sa croissance s'est réduite à +3,5%, avant de tomber à +0,9% l'année suivante et probablement 0,2% en 2025.
Bercy n'a pas vu venir un tel revirement. A partir de 2023, ses prévisions ont surestimé les recettes de TVA, avec "des écarts de 9 milliards d'euros par exercice en moyenne entre la prévision inscrite au projet de loi de finances (PLF) et la recette constatée". C'est ce que met en avant l'Inspection générale des finances (IGF) dans un rapport au gouvernement, rendu public le 12 février. Des travaux qui se penchent pour l'essentiel sur les causes du ralentissement des recettes de TVA et des écarts de prévision.
Selon l'IGF, l'atonie de la TVA s'explique en partie par l'essoufflement de la consommation des ménages, moteur de l'économie française, sur fond d'inflation en recul et d'épargne plus élevée. En outre, cette consommation s'est davantage orientée vers des biens et services bénéficiant d'un taux de TVA réduit, affectant de fait le niveau des recettes.
Petits colis chinois
Les fonctionnaires de l'État pointent aussi "les limites du modèle" de prévision de la Direction générale du Trésor qui "repose sur une architecture ancienne, élaborée il y a plus de dix ans". Ce modèle ne tient pas compte d'un régime d'exonération dont bénéficient les petits entrepreneurs, ni des remboursements de crédits de TVA. En outre, le gouvernement a fait le choix dans le projet de budget pour 2024 d'être plus optimiste que les prévisionnistes de Bercy, accentuant ainsi l'écart entre les anticipations et les résultats.
L'essor des petits colis provenant de Chine est également mis en cause : la fraude à la TVA "s'élèverait à environ 1 milliard d'euros en 2024 pour la France".
Plusieurs pistes sont avancées dans le but de permettre à l'État d'établir des prévisions plus fiables en matière de TVA. Significatif, l'enjeu s'inscrit notamment dans le cadre des relations financières entre l'État et les collectivités.
