Benjamin Morel : le pouvoir local s'exerce désormais par "l’empêchement de la décision"

"Notre modèle territorial actuel s’est mué en vetocratie", s'alarme le constitutionnaliste Benjamin Morel. "Le pouvoir s’y exerce moins par la décision que par l’empêchement de la décision", développe-t-il dans une note pour l'institut Terram – un groupe de réflexion dédié à l’étude des territoires – et le Laboratoire de la République – le cercle de réflexion fondé par Jean-Michel Blanquer, ancien ministre de l'Éducation nationale.

L'action publique dans le domaine de l'énergie illustrerait bien cette évolution. "Le déploiement d’éoliennes terrestres ou de sites de stockage suppose (...) la compatibilité simultanée d['] (...) instruments décidés à quatre niveaux différents" (État, région, intercommunalité, commune). "Le résultat est moins un partage qu’une chaîne où chaque maillon peut bloquer en aval sans avoir à porter politiquement le blocage", observe le maître de conférences à l’université Paris Panthéon-Assas. 

"Modèle incohérent"

La différenciation territoriale, très en vogue sous la présidence d'Emmanuel Macron, ne serait pas la solution à cet état de fait. Benjamin Morel a toujours été un ardent opposant au principe que l'exécutif proposait en 2018 d'introduire dans la Constitution. Il ne mâche pas ses mots. Dans ce "modèle incohérent", la multiplication des régimes d'exception débouche sur "un système accommodant", mais qui "n'est pas gouvernable", critique-t-il. Dans ce système "déstabilisé", l’État ne pilote plus une trajectoire nationale". Pour l'auteur, la différenciation ne présente que des défauts. Elle "aggrave la surproduction normative", "dissout la responsabilité politique", "complexif[ie] à outrance le schéma territorial" et "crée un phénomène de surenchère" entre les territoires dans leurs revendications.

La "logique de spécialisation" défendue par la loi Notr d'août 2015 n'a pas débouché sur la "clarification" des compétences territoriales "promise", critique par ailleurs l'enseignant-chercheur. La loi a supprimé la clause de compétence générale des départements et des régions, principe qui leur permettait d'intervenir dans tous les domaines d'intérêt public local sans avoir besoin d'une autorisation spéciale par une loi. Une erreur, selon lui. Ces collectivités sont ainsi devenues de simples "opérateurs sectoriels". Il plaide donc pour la réhabilitation de la clause de compétence générale à leur profit. Mais sous certaines conditions, afin de "ne pas faire renaître les compétences croisées". 

"Confier la décision au niveau capable de la prendre"

La clause de compétence générale est une "formalisation juridique de la subsidiarité", un concept-clé selon l'auteur. Avec ce "principe d'efficacité et de responsabilité", qui consiste à "confier la décision au niveau capable de la prendre utilement et à ne laisser au niveau supérieur que ce qui ne peut être fait en dessous", "la République décentralisée" sera "de nouveau gouvernable", assure-t-il.

Benjamin Morel appelle par ailleurs à "faire cesser l’infantilisation normative des collectivités" par un réel renforcement du pouvoir réglementaire local. Il prône également une restauration de l'autonomie fiscale locale, en l'accompagnant d'une véritable solidarité financière nationale, au bénéfice des territoires les plus fragiles.

Toujours dans le souci de ne laisser aucune collectivité sur le bord du chemin, il estime nécessaire de reconstituer la capacité d'ingénierie dont l'État a pu disposer par le passé au service des collectivités.