Endettement de la commune : un levier d'investissement au service des projets locaux
Loin d'être un frein, l'emprunt constitue un levier d'action décisif pour les petites communes. Repères et méthodes pour faire de l'endettement un outil maîtrisé, au service des équipements et des projets de territoire.
© Alban GILBERT/CRTA
Programme Petites Villes de demain : apporter les moyens d'ingénierie indispensables à la mise en œuvre des projets
Lancé en octobre 2020, le programme Petites Villes de demain, piloté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), s'adresse aux communes de moins de 20 000 habitants pour les accompagner dans la revitalisation de leur centre-ville, le développement de services aux habitants et le renforcement de leur attractivité.
Pour mener à bien cette feuille de route ambitieuse, le programme apporte des moyens d'ingénierie dédiés et propose des montages juridiques, économiques et financiers spécifiques. Tout ce soutien se déploie grâce à la mobilisation de partenaires comme la Banque des Territoires, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), le Cerema, l'ADEME, et a permis de produire de vraies transformations par la concrétisation de nombreux projets.
Le programme Petites Villes de demain a prouvé qu'en donnant des moyens d'ingénierie – soutenus et dans la durée – aux petites collectivités, elles sont capables de s'organiser en mode projet pour accompagner leur revitalisation en construisant un programme d'ensemble, coordonné et mis en synergie sur différentes thématiques, et non pas des actions au coup-par-coup. Cette manière de faire permet véritablement d'enclencher un cercle vertueux de redynamisation en traitant tout à la fois des sujets d'espace public, de mobilité, de logement, de rénovation des équipements publics, de commerce, d'accès à la santé, de vieillissement…
2,7 Md€ de prêts octroyés par la Banque des Territoires
L'implication de la Banque des Territoires dans le programme Petites Ville de demain a considérablement augmenté l'activité de prêts à destination d'une clientèle pas ou peu ciblée avant 2020.
La Banque des Territoires a ainsi mobilisé 2,7 milliards d'euros de prêts (hors logement social) pour accompagner différentes opérations portées par ces petites collectivités ou par des opérateurs publics ou privés qui sont intervenus dans ces territoires. Ce sont, à ce jour, 1 931 prêts qui ont été signés pour financer des opérations dans 816 des 1 654 communes du programme PVD.
L'ingénierie permet de faire émerger des projets et ces projets trouvent des financements notamment à la Banque des Territoires. Les projets réalisés concernent le renouvellement urbain, les mobilités, la rénovation des bâtiments publics, la maîtrise foncière des cellules commerciales, le traitement des friches, la renaturation… avec systématiquement une prise en compte de la transition environnementale et énergétique.
Des petites villes ont ainsi pu se transformer pour être plus attractives, mieux répondre aux besoins de leurs habitants, faire face aux nouveaux enjeux liés au dérèglement climatique. Les projets mis en œuvre portent, par exemple, sur la végétalisation et la désimperméabilisation de places, la création de pistes cyclables, le remplacement des réseaux d'eau, l'installation de nouveaux commerçants, le reméandrage des cours d'eau, etc.
Une gestion financière parfois trop prudente
La moitié des collectivités du programme Petites Villes de demain n'ont pas sollicité les financements de la Banque des Territoires. Il y a un travail de pédagogie à faire en direction des élus qui, par peur des critiques des habitants et de l'opposition, adoptent parfois une gestion très prudente en évitant de recourir à la dette et en privilégiant l'autofinancement. Il faut apprendre à faire un bon usage de la dette.
L'aversion à l'emprunt de certaines petites communes les conduit, souvent, à afficher une bonne situation financière. Mais cela cache une autre réalité : des projets indispensables ne se concrétisent pas, compromettant l'avenir de ces petites villes.
Globalement, la santé financière des petites communes est saine avec peu d'endettement, une bonne capacité d'autofinancement, une épargne satisfaisante et un bon niveau de trésorerie. La situation est assez paradoxale puisque les communes qui ont le moins recours à l'emprunt sont celles qui ont le plus de capacités à le faire. Il y a donc un vrai travail de pédagogie à mener pour faire évoluer les mentalités.
Les petites villes ont fortement augmenté leurs dépenses d'équipement (+24 %) sur 2022-2025 ce qui démontre que le travail d'investissement a été engagé. Mais curieusement, cela s'est fait sans augmentation du stock de l'endettement, en recul de -14 % sur la même période. La trésorerie disponible des communes de moins de 20 000 habitants a, elle, diminué de près de -25 %. Un certain nombre d'élus ont le réflexe de ne pas emprunter, d'utiliser leur « trésor de guerre » et de ne pas lancer les projets s'ils n'ont pas l'argent disponible. Cette forme de gestion très prudente a un prix : peu de projets réalisés et une dégradation du stock de trésorerie.
Les risques du sous-investissement et du non-recours à l'emprunt
Le comportement particulièrement prudent des élus traduit une forme d'inquiétude et une anticipation d'éventuelles difficultés à venir, mais cette attitude devient problématique lorsqu'il s'agit de mener des projets nécessaires pour la population et le territoire.
Le message clé à délivrer aux élus est : mesurez bien vos marges d'action. Prenez confiance et prenez conscience que payer avec sa trésorerie et ne pas dépenser l'euro qu'on n'a pas ne constitue pas la stratégie de gestion optimale d'une collectivité locale qui doit développer des projets de redynamisation, de transition écologique et de services aux habitants.
Le principal risque du sous-investissement réside dans ce qu'on appelle la « dette grise ». À force de différer les projets majeurs, les collectivités finissent par se heurter à un mur d'investissements : si les comptes de la commune paraissent sains en surface, la réalité est tout autre, dissimulant des équipements dans un état de vétusté avancé.
Moins visible, cette dette n'en demeure pas moins bien réelle. Il est donc largement préférable de planifier ses investissements et de recourir à l'emprunt de manière régulière et maîtrisée.
La mission des communes n'est pas de thésauriser, mais de mener les projets indispensables en finançant des équipements dont la durée de vie s'étale souvent sur des décennies. Le financement de projets d’intérêt général doit donc se faire sur sa durée d'amortissement. L'effort se répartit dans le temps, y compris pour les populations qui bénéficieront demain des investissements réalisés aujourd'hui. L'emprunt juste correspond à la durée d'amortissement de l'équipement et doit être porté par tous ceux qui en profiteront.
L'idée qu'emprunter abîmerait sa capacité d'autofinancement est également fausse. C'est le contraire qui se produit car ne pas emprunter c'est recourir plus fortement à ses économies et donc finalement, dégrader sa capacité d'autofinancement et d'emprunt futur. Lisser les coûts avec l'emprunt permet de préserver sa capacité d'épargne annuelle.
Au-delà du programme Petites Villes de demain
Le programme Petites Villes de demain va se poursuivre pour permettre aux petites communes de continuer les investissements lancés et à d'autres de s’engager dans la dynamique. L'épisode 1 a enclenché le processus et a démontré l'utilité du programme, dont l’État a d’ores et déjà annoncé le maintien pour accompagner le nouveau mandat municipal.
La Banque des Territoire souhaite en étendre les bénéfices à de nouvelles communes en s'inscrivant dans la continuité et en s'ouvrant aux communes rurales. Les projets à venir s'articuleront encore davantage à l'échelle du territoire de vie et se construiront en interaction. Certaines thématiques nouvelles devraient alors être mieux prises en compte, notamment la préservation et la valorisation des ressources naturelles.
La Banque des Territoires renouvelle son soutien à cette future phase du programme et accompagnera, via ses différents prêts, les petites communes dans le financement de leurs projets pour réussir leur transformation.
© Banque des Territoires
Franck Chaigneau
Responsable du programme Petites Villes de demain
Franck Chaigneau est responsable du programme « Petites villes de demain » à la Banque des Territoires depuis sa création en 2020. Il a été précédemment, durant une quinzaine d'années, expert du développement économique des territoires ruraux au sein de Mairie-Conseils puis du Service d'Ingénierie et d'Expertise Territoriale de la Banque des Territoires.
Avant cela, il avait rejoint la Caisse des Dépôts pour travailler au financement des associations d'aide à la création d'entreprises, après avoir animé un réseau associatif d'aide à l'émergence des projets de créateurs d'activités. De formation géographe, spécialisé en aménagement
