Catastrophes naturelles : penser (pour panser) l'après

C'est quand la crise se termine que le plus dur commence. Ainsi pourrait être résumé une partie des échanges tenus lors de la table-ronde organisée par le Sénat, le 1^er avril dernier, sur "les leviers des collectivités face aux aléas climatiques". L'attention y a évidemment été attirée sur l'importance de la préparation aux crises afin de pouvoir être le plus efficace possible lors de leur survenance : "Savoir identifier les risques, savoir les évaluer pour savoir se comporter" pendant la crise, rappelle Cindy Leoni, sous-directrice de la préparation, de l'anticipation et de la gestion des crises à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). 

Pour autant, Sébastien Olharan, maire de Breil-sur-Roya – l'une des communes des Alpes-Maritimes victimes de la tempête Alex – a souligné l'importance de l'après : "Sur la partie de la gestion de crise avant et pendant le phénomène, je crois pouvoir dire qu'il n'y a pas eu de choses exceptionnelles. Nous avons […] mis en place les mesures de sauvegarde […] qui étaient prévues dans notre plan communal de sauvegarde […]. En réalité, on est d'abord beaucoup moins préparé, beaucoup moins formé à gérer l'après qu'à gérer l'alerte et la situation pendant la crise", diagnostique-t-il. 

L'après à très court terme : les collectivités seules en scène

L'après, c'est d'abord à très court terme, une fois que les moyens exceptionnels qui ont été mis en œuvre pendant la crise disparaissent. Et le maire d'observer ainsi que, dans son cas, "les collectivités territoriales ont joué un rôle d'autant plus important qu'elles ont dû prendre le relais [des] moyens militaires" et de la sécurité civile précédemment déployés : rétablir des routes, organiser la logistique, rétablir les communications… et ce, alors que plusieurs communes restaient "coupées du monde". Sa commune ayant été la première à être désenclavée, il souligne qu'elle s'est ainsi retrouvée confrontée à la "difficulté d'être à la fois une commune totalement sinistrée, autant que les autres, et d'être aussi le pôle logistique à partir duquel on devait aider les autres villages". Une mission à laquelle elle n'était pas préparée.

Communication, insécurité, déchets…

Alors que les défis sont déjà légion. La sénatrice Annick Girardin (Saint-Pierre-et-Miquelon, RDSE), évoquant son expérience mahoraise après le cyclone Chido, insiste sur celui de la communication, surtout dans ces situations d'isolement, "car la rumeur peut tuer, parce qu'il ne reste que la rumeur quand il n'y a pas de communication". 

Sébastien Olharan indique avoir, depuis la tempête Alex, "travaillé à la résilience des moyens de communication", en se dotant d'un "système de radio autonome sur panneaux photovoltaïques et d'un téléphone satellitaire" afin de pouvoir communiquer avec l'extérieur ou au sein même de la commune. L'ancienne ministre des Outre-Mer met également en exergue le sujet de l'insécurité : "Vols, pillages… Quelque chose que je n'avais pas du tout anticipé, que personne n'avait anticipé", concède-t-elle. Et qui affecte toujours l'île.

Autre difficulté, les déchets. "On ne fait pas souvent un lien entre la planification et la gestion des déchets et les catastrophes naturelles. Néanmoins on sait que quand on a une crue majeure, on a énormément de déchets à gérer. Si ce n'est pas anticipé dans la planification et la gestion des déchets, on a des difficultés à très court terme, très opérationnelles. Donc il faut aussi anticiper ça dans des documents, dans des réflexions, qui ont l'air un peu éloignés", relève Sébastien Dupray, directeur des risques du Cerema. 

Une anticipation qui concerne tout particulièrement les collectivités en aval, qui doivent gérer "une énorme quantité de déchets" alors qu'elles ne sont "pas du tout aidées. Le déchet, c'est la collectivité qui paye et qui se débrouille", déplore le sénateur Jean-Marc Delia (Alpes-Maritimes, LR). Il propose en conséquence "que la région puisse s'organiser en cas de crise sur cette gestion des déchets pour ne pas faire supporter [son] coût à l'ensemble des collectivités réceptionnaires".

Le défi de la reconstruction résiliente…

Le défi, c'est aussi celui de la reconstruction, toute la question étant de savoir comment. Pour Cindy Leoni, "il faut partager le constat que le retour à la normale n'est plus possible […]. À partir du moment où la crise frappe, il peut y avoir un relèvement des territoires, il peut y avoir une résilience des populations, mais on n'ira pas sur un retour à la normale car cela va nécessiter des évolutions, des adaptations […]. Après une catastrophe comme celle-ci, on ne doit pas, on ne veut pas reconstruire à l'identique". 

L'enseignement paraît logique. Mais en pratique, sa mise en œuvre n'est pas si évidente. "Tous les dispositifs d'indemnisation existants suite à une catastrophe comme celle-ci, que ce soient les indemnités d'assurances ou que ce soit la dotation de solidarité de l'État, sont des dispositifs qui indemnisent ou qui subventionnent sur la base d'une reconstruction à l'identique", témoigne Sébastien Olharan. 

… difficilement accessible pour les communes…

Sans compter que la reconstruction résiliente est "plus onéreuse que la reconstruction à l'identique", note-t-il. Et le maire de prendre l'exemple du bâtiment des services techniques de sa commune : 400.000 euros pour le remettre en état, mais 2,2 millions "pour le démolir et le reconstruire ailleurs". Une équation d'autant plus insoluble quand "les travaux, provisoires ou pérennes", représentent "des sommes considérables, le moindre chantier se chiffrant en millions ou en dizaines de millions d'euros", ajoute-t-il. "Autant les grandes collectivités – le département, la région, dans une moindre mesure la communité d'agglomération – avaient les ressources financières pour pouvoir, sans même avoir de garanties, comme le soutien financier de l'État ou de l'UE, engager tout de suite des travaux. Pour les mairies, c'est beaucoup plus compliqué parce qu'évidemment, on n'a pas les ressources financières pour pouvoir avancer des millions d'euros pour faire face à des travaux d'urgence, sans avoir la certitude d'avoir des subventions pour couvrir la majeure partie, et jusqu'à 100%, de ces travaux. Donc les travaux sur les infrastructures municipales ont été faits soit en régie, avec nos moyens, soit ont démarré un an après la tempête, une fois que nous avons perçu des premiers acomptes d'assurances, que nous avons eu un arrêté attributif de la dotation de solidarité", explique-t-il encore. 

"Malgré les dispositifs qui peuvent exister, on a tous subi des temporalités excessives […] pour pouvoir mobiliser les moyens nécessaires pour relever les territoires", déplore le sénateur Hervé Gillé (Gironde, SER) en évoquant les inondations de cet hiver. Aussi plaide-t-il pour "raccourcir la chaîne de décision et d'intervention financière", en suggérant un rôle accru de la Banque des Territoires. "Il faut qu'au Sénat, on travaille vraiment sur cette question d'une reconstruction qui intègre la catastrophe", enjoint à son tour le sénateur Ronan Dantec (Loire-Atlantique, SER).

… et quasi impossible dans l'urgence…

Une nécessité alors que les travaux doivent souvent être réalisés dans l'urgence, comme le relève Annick Girardin : "Il faut reloger les gens, il faut rouvrir les écoles, etc. Et donc on veut tellement aller vite qu'en même temps, ce n'est pas vrai, on ne va pas se leurrer ici, la reconstruction non identique, préparant aux prochaines catastrophes, n'est pas complètement au rendez-vous. On voit bien qu'on a là quelque chose à prendre en compte avant, en amont." Une recommandation partagée par Sébastien Dupray : "Ne pas reconstruire à l'identique, c'est […] une attente partagée par tous mais qui a beaucoup de difficultés à être mise en œuvre, pour des questions financières, pour des questions techniques aussi, parce que si ça n'a pas été pensé, anticipé, ça prend beaucoup de temps. Et parfois, dans l'urgence, on est obligé de reconstruire à l'identique." 

… sauf à l'anticiper

D'où la nécessité d'agir en amont. Même si "l'un des défis pour les collectivités locales, c'est finalement de vivre dans un territoire qui est aménagé", avec un "rythme de renouvellement [des équipements] qui est finalement assez long et qui se déroule sur plusieurs dizaines d'années", souligne l'expert. Il recommande en conséquence d'"agir à court terme sur les équipements critiques […] mais aussi et en même temps [d'] agir sur le long terme pour construire une résilience" en saisissant "toutes les opportunités qui se présentent pour développer un aménagement, un urbanisme résilient". 

Là encore, une gageure, puisque l'expert souligne lui-même que c'est "déjà un défi de faire des mesures de réduction de la vulnérabilité avant même de reconstruire en base […]. On voit que si on n'a pas un programme de massification qui aide les collectivités, les entreprises, à faire leur ingénierie et à mettre des mesures qui sont financées, on ne réussit pas à le faire".