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Cinquième risque et la dette sociale : le Sénat rejette les projets de loi, l'Assemblée a le dernier mot

Le Sénat a rejeté le projet de loi ordinaire et le projet de loi organique relatifs à la dette sociale et à l’autonomie. Le désaccord porte notamment sur l'absence de "règle d'or" et sur la reprise de la dette des hôpitaux. Il considère en outre que la création de la cinquième branche devrait relever d'un texte à caractère social et non budgétaire. L'Assemblée ayant eu le dernier mot, les deux textes ont toutefois été définitivement adoptés... en attendant une décision du Conseil constitutionnel.

Après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP) qui, lors de sa réunion du 8 juillet, a notamment "constaté ne pouvoir parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l’autonomie", la position à venir du Sénat n'était guère difficile à deviner. Elle s'est confirmée en séance publique, le 22 juillet, puisque le Sénat a voté une question préalable sur les deux projets de loi, organique et ordinaire.

Les projets de loi définitivement adoptés... en attendant le Conseil constitutionnel

Cette adoption a coupé court à l'examen du texte et abouti à son rejet. Le vote de la question préalable sur le projet de loi organique a été acquis par 193 voix pour et 45 contre, avec 101 abstentions. Les groupes LR et Union centriste ont voté pour la question préalable, les groupes LREM et RDSE ayant voté contre, tandis que les groupes Socialiste, Communiste et Les Indépendants – République et territoires s'abstenaient.

Le Sénat suit ainsi la position de sa commission des affaires sociales qui, la veille, avait elle aussi adopté une question préalable sur les deux projets de loi. Auparavant, après l'échec de la CMP, l'Assemblée nationale avait voté à nouveau les deux textes, le 16 juillet. Devant le désaccord entre les deux chambres, le gouvernement, conformément à l'article 45 de la Constitution, a donc demandé à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort. Le 23 juillet, les députés ont ainsi adopté – par 331 voix pour, 58 voix contre et 43 abstentions – le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à la dette sociale et à l’autonomie. Ces deux textes sont donc définitivement adoptés

Le feuilleton n'est toutefois pas tout à fait terminé car, le 24 juillet, le Premier ministre a saisi Conseil constitutionnel sur la loi organique relative à la dette sociale et à l'autonomie. La décision du Conseil devrait notamment permettre de trancher sur la nature – sociale ou budgétaire – de la reprise des 13 milliards d'euros de dette hospitalière.

En cause : l'absence de "règle d'or"...

Les deux questions préalables votées par le Sénat mettent en évidence les divergences avec le gouvernement et l'Assemblée nationale. Celle sur le projet de loi organique met ainsi en avant le "point de désaccord majeur" concernant le refus du gouvernement et de l'Assemblée d'instaurer une "règle d'or" (interdiction des déficits) encadrant les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à compter de 2025. Pour le Sénat, l'instauration de cette règle d'or devait être la contrepartie du report au 31 décembre 2033 (au lieu de 2025) de la date limite pour l'amortissement de la dette sociale. Le Sénat considère en effet "que l'absence d'un tel encadrement des futures lois de financement de la sécurité sociale risque de se traduire par la perpétuation des déficits des comptes sociaux et de la dette de la sécurité sociale bien au-delà du 31 décembre 2033", ce qui "revient à transférer aux générations suivantes le coût de notre propre protection sociale, ce qui n'est pas acceptable".

Brigitte Bourguignon, la nouvelle ministre déléguée à l'Autonomie – et ancienne présidente de la commission des affaires sociales de l'Assemblée –, a pour sa part affirmé : "Nous souscrivons à la mise en place, à terme, d'une règle organique d'équilibre. Mais un déficit de près de 50 milliards est prévu pour 2020, l'incertitude reste grande et la trajectoire pluriannuelle reste à construire. L'adoption d'une règle d'or était trop précoce."

... et la reprise de la dette des hôpitaux

Deux autres points de divergence sont également apparus. Le premier concerne la nature juridique de la reprise de 13 milliards d'euros de dette hospitalière, prévue par le Ségur de la santé (voir notre article ci-dessous du 21 juillet 2020). Le Sénat considère en effet que cette dette, résultat d'investissements autorisés par l'État, devrait être reprise par le budget de l'État et non par celui de la sécurité sociale, via la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale). A contrario – et c'est le second point de divergence – le Sénat considère que la création de la cinquième branche devrait relever d'un texte à caractère social et non d'un texte budgétaire.

Le texte de la question préalable sur le projet de loi ordinaire reprend les mêmes arguments que pour le projet de loi organique. Seule différence notable : il a été adopté à une majorité encore plus large, par 280 voix pour et 45 contre, avec 14 abstentions.

 

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