Climat et Résilience : après une semaine de débats au Sénat, le consensus semble difficile à atteindre

Le Sénat débat depuis ce 14 juin du projet de loi Climat et Résilience, dont l’examen en séance est prévu jusqu’au 29 juin. Le premier volet thématique qui, sous l'intitulé "Consommer", aborde notamment l’accroissement des pouvoirs de police du maire en matière de publicité extérieure, et ce jusqu’aux vitrines des commerces, a reçu un accueil mitigé. Si bien que la chambre haute a fait machine arrière. Peu de consensus se dégage sur le titre suivant, "Produire et travailler", qui traite également de sujets majeurs pour les collectivités, de la commande publique à la décarbonation de l’énergie, en passant par la réforme du code minier, obérant davantage la perspective d’une commission mixte paritaire conclusive en juillet. On y relève entre autres un renforcement du suivi de la pollution des sols et une cristallisation du débat sur l’éolien, avec la création d'un droit de veto pour les communes sur l’implantation des parcs.

TITRE Ier AA : ATTEINDRE LES OBJECTIFS DE L'ACCORD DE PARIS ET DU PACTE VERT POUR L’EUROPE

Composé d’un seul article 1er AA, ce titre préliminaire introduit par un amendement transpartisan de six groupes (écologistes, UC, LR, CRCE, RDSE, socialistes) inscrit symboliquement dans la loi que la France s’engage à atteindre les objectifs de l'accord de Paris et du Pacte Vert pour l’Europe (réduction nette des émissions de gaz à effet de serre de l’UE d’au moins 55%). 

TITRE Ier A : FINANCER UNE ÉCOLOGIE DE L'INTELLIGENCE TERRITORIALE

Cet amendement du trio de rapporteurs de la commission de l’Aménagement du territoire et du développement durable propose un nouvel intitulé au titre Ier A, afin de mieux le lier à l'objet de l'article 1er A introduit en commission portant sur le financement des politiques climatiques des intercommunalités et des régions par l’affectation d’une part de la taxe carbone.

TITRE Ier : CONSOMMER

  • Informer, former et sensibiliser (chapitre Ier) article 1er à 3

♦ Affichage environnemental 

Les sénateurs ont adopté plusieurs amendements visant à élargir le champ des caractéristiques devant être prises en compte dans l'élaboration de l'affichage environnemental de certaines catégories de produits en plus des critères sociaux. Adopté malgré un avis défavorable de la commission et du gouvernement, un amendement du groupe écologiste y introduit le "respect des droits humains". Y sont également ajoutés les dix-sept objectifs du développement durable définis par l’ONU (amendement de Véronique Guillotin RDSE, Meurthe-et-Moselle). Pour les produits agricoles, sylvicoles et alimentaires, le respect des critères sociaux devra en outre tenir compte de la rémunération des producteurs, au terme d’un amendement des socialistes. Un autre instaure - là encore contre l’avis du gouvernement - des sanctions en cas d’affichage environnemental non conforme aux conditions légales. 
Un article additionnel (art. 1er bis A) - porté par le groupe RDPI - décale d’un an, à 2023, l’application des contrôles et sanctions au dispositif d'affichage environnemental volontaire de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (Agec)
Des clarifications sont par ailleurs apportées par le gouvernement, avec le soutien de la commission, (art. 1er bis) aux règles d’appréciation de l’origine des biens, pour éviter tout "franco-lavage", notamment par des drapeaux ou des symboles équivalents induisant le consommateur en erreur. 
Un nouvel article 1er ter - introduit par un amendement de Didier Mandelli (Vendée-LR) avec avis défavorable du gouvernement - étend "aux obligations environnementales" les informations que sont tenues de délivrer les plateformes en ligne au consommateur sur l’annonceur, qui est le vendeur sur la place de marché. 

  • Encadrer et réguler la publicité (chapitre II) articles 4 à 10

Sur ce volet de la régulation de la publicité, un amendement des socialistes vise à avertir les consommateurs des conséquences sur l’environnement de la production de textiles à base de microfibres plastiques (art. 4). "Un décret d'application de la loi Agec sur l'information des consommateurs sur les produits générateurs de déchets, qui couvrira les microplastiques, est en cours d'examen par le Conseil d’État, sans compter l'étiquetage environnemental", s’est opposée la ministre, Barbara Pompili. 
La mention obligatoire très générale reprise des propositions de la Convention citoyenne pour le climat alertant dans les publicités sur le fait que la consommation excessive nuit à l’environnement a été supprimée
Une interdiction est introduite sur les remises ou réductions annulant l’effet du malus applicable aux voitures particulières les plus polluantes (de type malus offert), sous l’impulsion des écologistes, et avec l’avis favorable du gouvernement (art. 4 bis AAA nouveau). Un écho à la proposition de loi pour faire de la publicité un levier au service de la transition écologique et de la sobriété et pour réduire les incitations à la surconsommation. 
Les sénateurs avaient déjà ajouté en commission au sein de l’article 4 (qui interdit la publicité pour les énergies fossiles), une interdiction, à compter de 2028, de la publicité en faveur des voitures particulières neuves les plus polluantes (qui émettent plus de 123 grammes de dioxyde de carbone par km). 
La présidente de la commission des Affaires économiques Sophie Primas (LR) a jugé le débat sur la publicité "surréaliste", estimant que l’on en "surestime le poids".  "Je préfère informer, éduquer, que de donner des coups de pieds dans l'eau comme on est en train de le faire", a-t-elle ajouté. 
L’interdiction votée en commission des publicités mettant en avant la gratuité de la livraison d'un produit est confirmée (art. 4 bis D). Un nouvel article 4 bis E ajouté en séance suite à un amendement socialiste permet d’offrir davantage de choix au consommateur dans ses options de livraison, notamment en matière de délai. Un autre (art. 4 bis F) prévoit de sensibiliser le consommateur à l’impact environnemental de ses livraisons. C’est un peu prématuré, estime la ministre :  "la mission confiée à Anne-Marie Idrac, à Anne-Marie Jean et à Jean-Jacques Bolzan proposera une feuille de route pour la logistique du dernier kilomètre qui est un maillon essentiel du transport de marchandises. (…) France Stratégie va aussi étudier les nouveaux modes de livraison plus vertueux. Laissons ces travaux arriver à leur terme avant de nous prononcer".  
Un an après la publication de la Loi d’orientation des mobilités (LOM), le décret prévu pour fixer les conditions d’application de l’obligation d’accompagner les publicités en faveur de véhicules terrestres à moteur d'un message promotionnel encourageant l'usage des mobilités actives, pour inciter au report modal, n’est toujours pas publié. A l’article 4 bis, un amendement socialiste supprime purement et simplement l’exigence d’un décret pour sa mise en oeuvre. La ministre s’est engagée "à faire diligence après la promulgation de la présente loi", rappelant que "celle-ci comprend de nouvelles règles d'affichage en matière de ventes automobiles". "La date du 1er octobre n'est pas réaliste : les obligations doivent entrer en vigueur de manière simultanée", a-t-elle remarqué. 

♦ Publicité extérieure

La commission a fortement restreint la décentralisation du pouvoir de police de la publicité  aux maires prévue par l'article 6, en ouvrant la possibilité pour les communes dépourvues d’un règlement local de publicité (RLP) de transférer le pouvoir de police au préfet du département. Le Sénat a adopté - malgré l’avis défavorable de la commission et du gouvernement - l’amendement défendu par Bernard Delcros (Cantal-UC) proposant de rester sur la ligne de la commission, mais en inversant les choses, autrement dit en prévoyant la compétence par défaut du préfet en l’absence de RLP. "Le maire qui le souhaite pourra en demander, sans conditions, le transfert", précise-t-il. 
Le texte prévoit par ailleurs en cas de transfert automatique du pouvoir de police des maires au président de l'EPCI, de convoquer une conférence des maires qui puisse étudier les conditions du transfert de la taxe locale sur les enseignes et publicités extérieures au niveau de l’EPCI, au terme d’un amendement défendu par Christine Lavarde (Hauts-de-Seine-LR), rapporteure pour avis de la commission des Finances, contre l’avis de la commission du Développement durable et du gouvernent. 
Le Sénat a supprimé l’article 7 relatif à la possibilité pour le RLP d'encadrer les publicités et enseignes lumineuses à l'intérieur des vitrines. Trois amendements identiques LR et UC ont été adoptés en ce sens, contre l’avis de la commission et du gouvernement, faisant valoir une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et au droit de la propriété. 
Un nouvel article 7 bis porté par les écologistes et la rapporteure Marta de Cidrac - avec avis favorable de la ministre - complète le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) d'un volet spécifique à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses. Il attribue en outre aux maires un pouvoir d'astreinte, sous la forme d'une amende journalière (d’au plus 200 euros), proportionnée aux niveaux de nuisance générée, en cas de non-respect des mises en demeure ou de la mesure ordonnée dans le cadre de la prévention des nuisances lumineuses. 
L’amendement du gouvernement visant à rétablir l’interdiction des avions publicitaires dans la loi  et à l’étendre aux "bateaux publicitaires" (art. 8) a été rejeté.
Idem pour celui ayant pour objectif de rétablir à l’article 9 l’expérimentation du dispositif "oui pub". La commission a préféré confier à l’Ademe la responsabilité d'évaluer la mise en oeuvre du régime de sanctions du "Stop Pub" prévu par la loi Agec. 

  • Accélérer le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre (chapitre III) articles 11 à 12 bis

Le texte précise le cadre de mise en œuvre de la nouvelle obligation de développement de la vente en vrac dans les grandes et moyennes surfaces, prévue à l’article 11, notamment en différenciant les objectifs à atteindre, en fonction des catégories de produits, des exigences sanitaires et de sécurité, des spécificités des réseaux de distribution, en particulier de certains types de commerces spécialisés, ainsi que des adaptations requises dans les pratiques des producteurs, des distributeurs et des consommateurs. L’amendement a été défendu par la rapporteure pour avis Christine Lavarde (LR), avec le soutien du gouvernement.
Les boissons alcoolisées sont exclues de l’obligation de vente en vrac dans les commerces de vente au détail (amendements identiques RDSE, LR, Socialistes). 
La sénatrice Nadège Havet (Finistère-RDPI) a porté un amendement, accepté par la commission et par le gouvernement, visant à clarifier qu’un producteur soumis au régime des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) peut être bénéficiaire net des éco-contributions aux éco-organismes, lorsque ses pratiques sont vertueuses. C’est particulièrement le cas dans le cadre de la filière emballages, avec la pénalisation de l’incorporation de plastiques vierge et la bonification de l’incorporation de plastiques recyclés, afin d’assurer une égalité de situation économique entre les deux solutions à l’horizon 2023, opérationnalisant l’objectif de recyclage de 100% des plastiques de la loi Agec. 
L’article 11 bis introduit en commission vise à mieux lutter contre les déchets de la vente à emporter. Il prévoit entre autres l'expérimentation dans des communes ou des groupements de collectivités définis par décret, d'une obligation pour les plateformes de vente à emporter de proposer au consommateur final la livraison dans un contenant réutilisable et consigné. Un amendement de Joël Bigot (Maine-et-Loire-Socialiste) en prévoit une évaluation. 
A l’article 12, quatre amendements identiques LR, RDSE, Les indépendants, Socialistes, adoptés contre l’avis de la commission et du gouvernement supprime la définition par décret d’une trajectoire d’évolution de la proportion minimale d’emballages en verre réemployés à mettre sur le marché annuellement en France. "La pertinence environnementale et économique de la consigne pour réemploi pour le verre ne va pas de soi, puisqu'une évaluation est prévue avant le 1er janvier 2023", justifient-ils, estimant que ce préalable s’impose avant la définition d’une trajectoire. 
Un nouvel article 12 bis AA défendu par Nadège Havet (Finistère-RDPI) acte la composition du collège parlementaire (un député et un sénateur) du Conseil national de l’économie circulaire prévu par la feuille de route de l’économie circulaire. Le décret fixant sa composition, son fonctionnement et ses attributions vient tout juste de paraître (lire notre article du 10 juin 2021)
Un nouvel article 12 AB porté par des amendements identiques LR et Socialistes ouvre les conditions de cessions de bien de scénographie par les acteurs publics, dont les collectivités, aux recycleries culturelles à but non lucratif.

TITRE II PRODUIRE ET TRAVAILLER

  • Verdir l’économie (chapitre 1er) articles 13 à 15 ter

♦ Fonds réemploi des filières REP

Un correctif à l’article 13 bis flèche intégralement les fonds réemploi des filières REP vers les associations et entreprises de l’économie sociale et solidaire (ESS) qui respectent le principe de proximité, sans que le critère "agrément Esus" (Entreprise solidaire d’utilité sociale) qui s’est avéré, selon la ministre, "trop restrictif" ne s’intercale (amendements identiques des écologistes, des socialistes, du gouvernement et de la rapporteure Marta de Cidrac). Ces fonds créés par la loi Agec permettront notamment de soutenir les acteurs, comme les recycleries et ressourceries, qui réparent les objets et leur donnent une seconde vie. 

♦ Commande publique

A l’article 15, le Sénat est revenu sur l’obligation pour le pouvoir adjudicateur de justifier par écrit la prise en compte des objectifs de développement durable (ODD) dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale (amendements identiques LR et Les indépendants soutenus par le gouvernement). 
Un amendement porté par des sénateurs RDPI - dont Nadège Havet chargée d’une mission sur la commande publique et soutenu par France urbaine et le Réseau des collectivités territoriales pour une Économie Solidaire (RTES) - complète les avancées introduites à l’Assemblée sur les schémas de promotion des achats socialement et écologiquement responsables (Spaser) en ajoutant une obligation d’inclusion d’un objectif spécifique sur les dépenses ou les marchés confiés à des entreprises solidaires d’utilité sociale agréées ou à des entreprises employant des personnes défavorisées ou appartenant à des groupes vulnérables (art.15).
En cohérence avec les autres amendements adoptés par la commission qui ont intégré les caractéristiques environnementales et sociales comme obligatoires et alternatives pour les conditions d’attribution des marchés publics et les conditions d’attribution et d’exécution des contrats de concession (hors défense et sécurité), un amendement LR propose la même disposition pour les conditions d’exécution des marchés publics (art.15).
La position du gouvernement était tout autre. L’ajout d’un critère social "amoindrit la portée du critère environnemental", estime en effet la secrétaire d’Etat chargée de l'Economie sociale, solidaire et responsable, Olivia Grégoire. Même tentative échouée pour le gouvernement de rétablir le dispositif de l'Assemblée sur les clauses environnementales et sociales dans l'exécution des contrats de concession. 
Un nouvel article 15 bis A - introduit par amendement des écologistes - impose dans la commande publique la prise en compte lors de l’achat de panneaux photovoltaïques, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur fabrication, de leur utilisation, ainsi que de leur valorisation après leur fin de vie. "Entreprendre de dresser la liste de ce dont la commande publique doit tenir compte, c'est ouvrir une boîte écologique de Pandore", estime Olivia Grégoire.
Un nouvel article 15 bis B - porté par le groupe UC, les Indépendants, les communistes et les écologistes contre l’avis du gouvernement - prévoit que d’ici 2022 l’État mette à disposition des acheteurs publics des outils opérationnels de définition du coût du cycle de vie pour les différents segments d’achat (fournitures, parc automobile, immobilier, informatique et télécommunications). Ces outils devront intégrer le coût global lié à l’acquisition, à l’utilisation, à la maintenance et à la fin de vie des biens ainsi que les coûts externes supportés par l’ensemble de la société, telles que la pollution atmosphérique, l’émission de gaz à effet de serre, la perte de la biodiversité ou la déforestation.
Un nouvel article 15 bis D flèche prioritairement les investissements de la banque publique d’investissement vers la transition écologique, au terme  d’un amendement des écologistes adopté là encore contre l’avis du gouvernement. 
L’article 15 bis a notamment pour objet de favoriser la reprise d’un secteur agricole impacté par la crise sanitaire et la fermeture des débouchés, en autorisant, jusqu'à un an après la fin de l'état d'urgence sanitaire, la conclusion de marchés publics agroalimentaires inférieurs à 100.000 euros HT sans publicité ni mise en concurrence préalable. Un amendement UC en renforce la portée en précisant que le choix d’une offre pertinente prend également en compte la lutte contre le gaspillage alimentaire, son impact environnemental et les retombées attendues en termes d’emploi
L’article 15 ter relatif à l’utilisation de 15% de matériaux biosourcés dans les constructions issues de la commande publique a été adopté sans modification de fond.

  • Protéger les écosystèmes et la diversité biologique (chapitre III) articles 19 à 21 bis

♦ Préservation de l'eau

L'inscription du grand cycle de l'eau dans la loi à l’article 19 et l'affirmation de l'importance des fonctionnalités naturelles des écosystèmes aquatiques et marins a été adopté en séance sans modification
Un nouvel article 19 bis AA - porté par des amendements des écologistes et des socialistes -  demande au gouvernement de remettre un rapport un an suivant la promulgation de la loi, puis à chaque révision des seuils d’exposition tolérable, sur la pollution des eaux et des sols par les composés perfluorés largement utilisés par le secteur industriel, notamment du textile et du papier.
Un autre article additionnel 19 AB introduit par le gouvernement prévoit un rapport rédigé en 2022 sur les connaissances en matière de pratiques professionnelles et les mesures volontaires prises pour réduire les émissions de microfibres plastiques. Il élargit en outre l’impératif de réduction à d’autres techniques que le filtre intégré dont seront dotés les laves linges à compter de 2025 en application de la loi Agec. 
L’article 19 bis A qui complète l’énumération des éléments constitutifs du patrimoine commun de la nation à l'article L. 110-1 du code de l’environnement afin d'y inclure la qualité de l’eau a été adopté conforme. 
Introduit en séance à l'Assemblée, au cours d'échanges passionnés, l’article 19 bis C est rétabli dans sa version issue des travaux dans l’hémicycle. Cette rédaction consacre un principe de non-destruction des moulins à eau dans le cadre de la mise en œuvre des obligations de restauration de continuité écologique des cours d’eau
Si la rédaction proposée par la commission du Sénat "est pertinente s'agissant de la médiation et des aides des agences de l'eau pour la suppression volontaire des seuils, celle de l'Assemblée offre un degré de protection supérieur pour les propriétaires de ces ouvrages", explique pour soutenir son amendement, Guillaume Chevrollier (Mayenne-LR), auteur du récent rapport d'information sur la continuité écologique.
"En votant l'amendement de Guillaume Chevrollier, on se priverait de l’outil de médiation", a regretté la secrétaire d’Etat chargée de la biodiversité, Bérangère Abba, qui n’a pas pu défendre son amendement organisant des médiations locales et nationales à titre expérimental. La ministre, Barbara Pompili, a invité en vain les sénateurs à confirmer l'équilibre trouvé en commission au Sénat, assurant que le gouvernement s’engageait "à ne pas supprimer cet article en CMP", avant d’ajouter que "si celle-ci échoue, nous défendrons cette position en nouvelle lecture". Voté conforme, l'article introduit à l’Assemblée contre l'avis du gouvernement est désormais verrouillé et ne pourra plus être modifié dans la suite de la navette parlementaire. 

♦ Gestion forestière

Le Sénat a repris et approfondi l’article 19 bis D, notamment en adoptant un amendement de la rapporteure de la commission des Affaires économiques, Anne-Catherine Loisier, pour ne pas se limiter aux enjeux de biodiversité de la préservation de la qualité des sols. Il prévoit aussi que le rôle d'intérêt général des sols forestiers réside dans la fixation carbone, et non dans la captation.
Un nouvel article 19 bis EAA donne la possibilité au maire (ou au président de l’intercommunalité) de décider d’obligations légales de débroussaillement (OLD) dans les zones qui ne sont pas considérées aujourd’hui comme particulièrement exposées au risque incendie. "Le changement climatique déplace et augmente le risque d'incendie. Or les préfets n'ont pas instauré d'OLD partout. Nous proposons donc un dispositif de lanceurs d'alerte : si le maire identifie un risque, il peut définir des OLD, après avis conforme du préfet", explique la rapporteure. "Les OLD sont définies à l'échelle des massifs forestiers. Les décliner au niveau communal risque de créer de la confusion", a souligné Bérangère Abba.
Un nouvel article 19 bis EAB - introduit par la rapporteure - demande un rapport au gouvernement sur l’expérimentation lancée en 2018 portée par les agences de l’eau qui a permis de verser 150 millions d’euros aux agriculteurs afin de rétribuer des pratiques respectueuses de l’environnement, et sur la faisabilité d’une extension de ces paiements pour services environnementaux (PSE) à la forêt
Un nouvel article 19 bis EC - porté par un amendement du gouvernement sous-amendé par la rapporteure - réglemente la profession d’exploitant forestier qui achète du bois en vue de sa revente et sans transformation au sein de l’Union européenne. Il s’agit entre autres de répondre à la problématique de l’exportation de grumes non transformées hors de l’UE, "qui dilapide le stockage de carbone et met sous pression nos ressources forestières".
L’article 19 bis F relatif à l'adaptation au programme national de la forêt et du bois (PNFB), en prenant en compte les recommandations de la feuille de route pour l'adaptation des forêts au changement climatique publiée en décembre 2020 a été adopté conforme.
A l’article 19 bis E, les objectifs assignés à la stratégie gouvernementale pour l'adaptation des forêts au changement climatique sont repris et appliqués directement au PNFB, à l’article L. 121-2-2 du code forestier.
Un nouvel article 19 bis GA prévoit que l'inventaire forestier national concerne tous les bois et forêts de France, y compris outre-mer (au terme d’un amendement de Georges Patient Guyane-RDPI).
L’article 19 bis G qui prévoit de compléter le schéma de distribution d'eau potable avant le 31 décembre 2024 par l'ajout d'un diagnostic de l'état du réseau de distribution d'eau potable et d'un programme d'actions chiffrées en vue de l’améliorer a été adopté sans modification. De même que l’article 19 bis H qui affirme la richesse environnementale et biologique ultramarine.
Deux amendements identiques les Indépendants et LR adoptés contre l’avis du gouvernement précisent que les mesures visées à l’article 19 bis sur l’équilibre quantitatif des prélèvements des masses d’eau souterraines, prennent notamment en compte les besoins des activités humaines et plus particulièrement les activités de production alimentaire.
Sans modification de fond sont adoptés les articles 19 ter (renforcement de la pénalité applicable en cas de mauvais raccordement au réseau d’assainissement), 19 quater (réalisation d'un diagnostic de raccordement au réseau d'assainissement lors de la vente d'un bien immobilier) et 19 quinquies (tenue d'un registre et déclaration des forages d’eau).

♦ Pollution des sols

Un nouvel article 19 sexies - introduit par amendements transpartisans (écologistes, RDSE, LR, socialistes, UC, RDPI) - inclut dans le code de l’environnement des exigences relatives à la surveillance au maximum décennale de la qualité des sols et des eaux souterraines pour les installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE), dans la droite ligne des recommandations de la commission d’enquête sur la pollution de sols présentées en septembre dernier, dont une proposition de loi vient de reprendre une partie des travaux (voir notre article). "Pourquoi limiter cette surveillance à dix ans ?", interroge la ministre. "Cette commission d'enquête a effectué un travail intéressant", reconnaît-elle mais cet amendement, "satisfait" par le droit existant, pourrait selon elle, "dégrader la protection de l’environnement".  "Le code de l'environnement prévoit déjà une surveillance des eaux tous les cinq ans et des sols tous les dix ans. Des arrêtés ministériels peuvent être plus rigoureux encore", relève-t-elle.
Le texte introduit dans le code de l’environnement une définition des fonctions essentielles des sols et pose les principes généraux de la politique nationale de prévention et de gestion des sites et sols pollués (prévention, remédiation, gestion des risques associés, appréciation au cas par cas, etc.). Tel est l’un des objets du nouvel article 20 bis AA là encore issu des travaux de la commission d’enquête sur la pollution des sols (ajouté par amendements identiques écologistes, RDSE, LR, CRCE, socialistes, UC). Le texte prône un principe d'évaluation des risques fondé sur l'usage des sites et une compensation des pertes de recettes induites pour les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales, via une majoration de la dotation de fonctionnement (DGF) s'agissant de ces dernières.
Lors de sa réunion du 17 juin, la commission des Affaires européennes a adopté une proposition de résolution européenne, demandant la relance du processus d’élaboration d’une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières. 

♦ Code minier

Dans la mesure où la position de principe demeure que la prescription trentenaire aura pour point de départ l’obtention de l’arrêté préfectoral clôturant la procédure d'arrêt de travaux dit de second donné acte (AP2), il est essentiel de réduire l’insécurité juridique générée par l’absence de délai réglementaire entre les deux arrêtés préfectoraux, explique Jean-Michel Houllegatte (Manche-socialiste) pour soutenir son amendement identique à celui déposé par Georges Patient (RDPI). Il est proposé pour donner à l'exploitant une visibilité sur l'arrêt des travaux et sur le démarrage de la prescription trentenaire, d’appliquer un délai de huit mois renouvelable à compter du procès-verbal de recollement de la réalisation des travaux pour la délivrance du second donné acte (art. 20).
Un autre amendement précise que l’autorité administrative doit exercer son pouvoir de police résiduelle des mines en se fondant sur une méthodologie d'appréciation des risques consacrée par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris). 
Un amendement de Stéphane Demilly (Somme-UC) apporte quant à lui une précision sur la période après l’arrêt des travaux au cours de laquelle l’exploitant demeure tenu par des obligations de prévention, de remédiation et de surveillance. C’est la période "maximale" de trente ans, précise le texte, pour assoir la particularité propre à la filière géothermie en matière d'abandon des ouvrages, déjà soumis à des procédures éprouvées et sécurisées d'un point de vue environnemental. 
Un nouvel article 20 bis AB -introduit par un amendement socialiste et proposé par le collectif de défense des communes minières- vise à prévenir dans le cadre de l’après-mine les transferts de charges de l’Etat aux collectivités locales en ce qui concerne la surveillance et l’entretien des anciennes dépendances légales et même d’une manière générale des biens d’origine minière. En cas de transfert de biens à une collectivité, il prévoit l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l’exercice de ces missions et ce de manière pérenne. "Vous compensez intégralement le transfert de charges, or ces collectivités territoriales ont un droit de priorité pour récupérer ces installations, en connaissance de cause, mais n'ont aucune obligation de le faire. Si elles n'en veulent pas, c'est l'État qui s'en charge. Une soulte de dix ans est proportionnée ; il n'y a pas lieu de compenser intégralement", a estimé la ministre.
Le Sénat a rejeté l’amendement du gouvernement complétant la rédaction de l’article 20 bis A par une réforme des permis exclusifs de recherches (PER) de gîtes contenant des substances de mines et introduisant également des dispositions transitoires pour l'application de l'analyse environnementale, économique et sociale. "Cette rédaction intégrale supprime les apports de la commission des affaires économiques, qui inscrit dans le dur un certain nombre de mesures. Vous introduisez en outre des dispositions substantielles qui n'ont pas été soumises au CNTE [Conseil national de la transition écologique]. Il n'est pas de bon usage de soumettre de telles évolutions sans échange préalable avec la commission qui, je le rappelle, a débuté ses auditions début avril", s’est notamment indigné le rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, Daniel Gremillet. 
A l’initiative de la commission, deux principes ont été inscrits "en dur" dans le projet de loi à l’article 20 bis A : le caractère proportionné des modalités d’instruction, ainsi que celles d’information, de consultation ou de participation ; l’information préalable des collectivités territoriales du dépôt d’une demande de titre minier sur leur territoire. Un amendement du rapporteur Daniel Gremillet intègre à ces dispositifs les groupements de collectivités territoriales, afin d’associer pleinement les acteurs locaux aux projets miniers, gage de leur acceptabilité sociale. 
Un amendement du groupe communiste supprime le "droit de suite" qui confère au détenteur d'un permis de recherche un droit automatique à l'octroi de la concession à l'intérieur de ce périmètre (art. 20 bis A). "L'autorité compétente doit pouvoir refuser une exploitation au nom de la protection de l'environnement ou de la santé", explique-t-il. "C'est bien l'approche que nous entendions porter dans l’ordonnance", a concédé Barbara Pompili. Afin de ne pas porter atteinte aux espérances légitimes des actuels titulaires de permis exclusifs de recherche, un sous-amendent du gouvernement propose toutefois de ne rendre applicable cette disposition qu’aux nouveaux bénéficiaires. Ainsi sous-amendé, il correspond en tous points à l’amendement des sénateurs RDSE et à la proposition de France nature environnement (FNE). 
Un amendement du groupe UC - adopté contre l’avis du gouvernement - inscrit la notion de mine durable dans le dur de la loi à l’article 20 bis au titre de la politique nationale des ressources et usages du sous-sol. "Une bizarrerie" pour la ministre. 

♦ Orpaillage illégal

A l’article 20 ter, la restriction -introduite en commission- faite aux agents de l’office national des forêts (ONF) et des réserves naturelles nationales (RNN) à constater les infractions au code minier, dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane est supprimée par amendements écologistes et RDPI. Les agents pourraient ainsi constater toutes les infractions, recherches illégales, détention de substances illicites destinées à l'exploitation de mines, etc.
A l’article 20 quater, un amendement CRCE adopté contre l’avis du gouvernement créé une infraction de détention et de transport non justifié permettant de saisir le carburant, avant même qu’il ne soit livré à un site d’orpaillage illégal. 
Par ailleurs, un amendement du gouvernement révise les sanctions et peines prévues pour le soutien logistique à l'orpaillage illégal en Guyane : 100.000 euros d'amende et deux ans d'emprisonnement pour le transport de matériel destiné à l'exploitation aurifère sans être en mesure de fournir la référence du permis et trois ans d'emprisonnement et 100.000 euros d'amende pour le fait, dans le cadre d’une activité d’orpaillage illégal, de charger, décharger ou transborder un bateau, un engin flottant ou un véhicule terrestre à moteur (art. 20 quater).
L’article 20 decies (octroi aux auxiliaires de police judiciaire de pouvoirs en termes de contrôles, de vérification ou de relevés d’identité) est modifié par coordination. Un nouvel article 20 undecies A oblige tout transporteur fluvial de matériel destiné à l'exploitation aurifère à fournir des éléments attestant qu'il sera utilisé dans le cadre d'une activité autorisée.
L’article 20 quinquies A est adopté conforme (application de la peine d'interdiction du territoire français à l'encontre de certaines infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane).
Un amendement écologiste - identique à celui du rapporteur Daniel Gremillet - étend la possibilité, pour l'autorité administrative, de demander aux exploitants d'installations géothermiques la production et l'actualisation d'un mémoire sur le risque de sismicité : cette faculté serait ainsi autorisée jusqu'à l'arrêt des travaux, dans un souci de prévention des risques (art. 20 septies).
L’article 20 nonies est adopté conforme
(transfert d'équipements de surveillance et de prévention des risques de l'État vers le nouvel explorateur ou exploitant, ainsi que des responsabilités liées).
Le gouvernement proposait de supprimer l’article 20 terdecies et de réformer la fiscalité minière lors de l'examen du prochain projet de loi de finances. "Nous avons passé beaucoup de temps à auditionner, notamment les collectivités territoriales. Cet article est le reflet de leurs demandes", a rétorqué Daniel Gremillet, avant de soutenir un amendement précisant que le rééquilibrage du produit de la redevance communale des mines concerne les substances minérales, et non les hydrocarbures liquides ou gazeux, dont l'extraction est en voie d'extinction sur le territoire national d'ici 2040, en application de la loi Hydrocarbures du 30 décembre 2017.
L'amendement du gouvernement rétablissant à l’article 21 le délai de dix-huit mois (réduit à douze mois en commission) pour publier les ordonnances réformant le code minier et supprimant l'association des parties prenantes, dont celle des élus locaux a lui aussi été retoqué. Même rejet de l’amendement visant à compléter les dispositions désormais inscrites dans le dur, s’agissant par exemple du cadastre minier numérique, ou à élargir l'habilitation à de nouvelles mesures.
Le texte prévoit la consultation des associations d’élus locaux, représentants des professionnels et des personnels du secteur minier ainsi que des associations de protection de l’environnement sur les décrets d’application relatifs au système d’indemnisation et de réparation des dommages miniers, au terme d’un amendement des socialistes. 
L’habilitation à légiférer par ordonnance destinée à "transformer les fondements juridiques et les objectifs du modèle minier français" est supprimée. Les deux dispositifs qu’elle contenait - la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol et le registre minier - étant désormais inscrit dans le dur du texte. 
En revanche, un amendement des Indépendants sous-amendé par le rapporteur habilite le gouvernement à envisager un cadre réglementaire spécifique pour le stockage souterrain de l’hydrogène, afin de raccourcir ces délais d’autorisation. 

  • Favoriser les énergies renouvelables (Chapitre IV) articles 22 à 24 bis

♦ Eolien

Un nouvel article 22 A octroie aux communes un droit de véto sur tout projet éolien sur leur territoire. Ainsi le dépôt de la demande d’autorisation environnementale est subordonné à une délibération motivée du conseil municipal de la commune concernée par le projet. Dans ce dispositif, possibilité lui est également donnée d’organiser un référendum local. "L’objectif n’est en aucun cas de remettre en cause le développement des énergies renouvelables à l’heure de l’urgence climatique, mais plutôt de lutter contre le sentiment d’impuissance chez certains élus locaux", s’est expliqué l’auteur de l’amendement, Édouard Courtial (Hauts-de-France-LR), évoquant un problème "d’acceptabilité sociale des projets". La rapporteure Marta de Cidrac a donné un avis favorable à cet article qui "répond à une demande forte des élus locaux, démunis face à l'implantation de parcs éoliens", considérant toutefois qu’il faudrait en retravailler la rédaction en CMP. Sans surprise, l’amendement est qualifié de "décliniste et dangereux" par l’écologiste Ronan Dantec. "Attention aux conséquences d'un droit de veto !", a mis en garde la ministre : "seuls 20 % du territoire français peut recevoir des éoliennes. Nous essayons d'élargir ce périmètre, mais la consécration d'un droit de veto pourrait créer un phénomène de Not in my backard : je veux bien de l'électricité, mais pas les éoliennes qui la produisent…". Le véto n'incite pas non plus, selon elle, à la concertation, et "pourra ensuite être réclamé pour l'installation de panneaux solaires ou d'usines de méthanisation". Les préfets ont reçu instruction de cartographier les espaces susceptibles d'accueillir des éoliennes (lire notre article). "Avec cette cartographie précise, véritable aide à la décision, les objectifs de la PPE seront déclinés par région", souligne la ministre, qui rappelle en outre que "des concertations seront menées où l'installation d'éoliennes sera envisagée et des aides fiscales seront prévues".
Un nouvel article 22 bis AA sécurise la prise en charge d’équipements destinés à compenser la gêne résultant de l’implantation d’éolienne pour le fonctionnement des radars militaires (amendement RDPI).
A l’article 22 bis I, le rapporteur introduit plusieurs "garde-fous" liés au développement de l’éolien en mer, dont l’objectif à l’horizon 2050 est consolidé par le projet de loi. Tout d’abord, pour veiller à l’accord préalable des collectivités ou de leurs groupements intéressés, en particulier des communes depuis lesquelles ces installations sont visibles. Plus généralement, il mentionne le respect des exigences de sécurité des installations électriques, de conciliation avec les activités économiques ou récréatives, de qualité des paysages et de préservation de la biodiversité.

♦ Objectifs régionaux

L'article 22 prévoit une déclinaison régionale par décret des objectifs nationaux en matière de développement des énergies renouvelables. Ces objectifs régionaux sont des "objectifs planchers", pouvant être dépassés au niveau régional, précisent des amendements identiques UC, socialistes et écologistes. Un autre précise que les contrats de plan État-régions contribuent à l’atteinte de ces objectifs.
Un amendement LR associe les gestionnaires des réseaux publics de distribution et de transport au comité régional des énergies renouvelables. 
L’article 22 BIS A prévoit la faculté de recourir à des appels d’offres pour inciter au développement des capacités de stockage d’électricité pour répondre au besoin de flexibilité du système électrique. Un amendement du gouvernement le complète en inscrivant son financement dans les charges de service public de l’énergie, à l’instar des autres dispositifs de soutien en matière d’électricité.

♦ Nucléaire

Le Sénat a adopté l’article 22 bis BA - inséré en commission contre l’avis du gouvernement-  qui pose en préalable à l’arrêt de réacteurs nucléaires la mise en place de capacités de production d'énergies renouvelables équivalentes. En séance, des compléments ont été apportés : pour mieux intégrer à ce principe le nécessaire respect des règles liées à la sûreté nucléaire ; élargir aux énergies bas-carbone, les énergies de substitution aux fermetures de réacteurs nucléaires ; ajouter des critères d'effectivité, de continuité et de pilotabilité à cette compensation ; mieux intégrer la nécessaire préservation de l’équilibre du système électrique, afin de prévenir tout risque de blackout énergétique ; prévoir que les fermetures soient compensées par un effort d’innovation, de recherche et de formation en direction de l’industrie nucléaire française. 
"J'aimerais tellement que cela soit aussi simple que l'article le laisse entendre ! Mais la politique énergétique est plus complexe", s’est exclamé la ministre, ajoutant que "cet article ne résout rien du tout. Il n'évoque ni l'efficacité énergétique, ni la sobriété, ni la flexibilité des systèmes électriques, ni les capacités de stockage, ni les interconnexions…". Elle s’est en outre rangée derrière la position de l’écologiste Ronan Dantec sur la sécurité des installations nucléaires. 

♦ Hydrogène

L’article 22 bis BB introduit en commission pour favoriser le soutien à l'hydrogène renouvelable et bas-carbone a été adopté sans modification de fond. 
Un nouvel article 22 bis BC - introduit par amendement du gouvernement - propose d'élargir la liste des installations de production d'énergies renouvelables que peuvent aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter les collectivités, notamment pour y inclure l'hydrogène décarboné. 

♦ Hydroélectricité

L’article 22 bis B visant à identifier les sites potentiellement propices au développement de l’hydroélectricité a été adopté sans modification au fond.
De même à l’article 22 bis C les dispositions d'incitations fiscales en faveur des activités hydroélectriques et à l’article 22 bis D la prise en compte des projets d'autoconsommation hydroélectriques parmi les objectifs liés à la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau.
Le Sénat a également donné son feu vert (article 22 bis E) au financement des achats et investissements de moulins à eau équipés pour produire de l’électricité à travers la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). 
L’article 22 bis F qui réaffirme le critère du "bilan carbone" pour les projets d'énergies renouvelables attribués par appels d'offres et à l'étendre, à titre expérimental, à ceux attribués en guichets ouverts est adopté dans sa version issue de la commission. 
Idem pour l’article 22 bis G - promotion des opérations d'autoconsommation et leur régulation par les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE) et le Médiateur national de l’énergie - et l’article 22 bis H (réintégration des infrastructures de recharge des véhicules électriques dans le dispositif du "bac à sable règlementaire" de la Commission de régulation de l’énergie).
Un nouvel article 22 bis JA - introduit par amendements UC, socialiste, LR - propose d’aligner les objectifs de l’État avec ceux de ses régions et ceux de l’Union européenne pour les énergies océaniques, notamment les énergies houlomotrice et hydrolienne.
A l’article 22 bis J, un amendement UC propose d’augmenter de 40% à 60% le plafond de la réfaction des coûts de raccordement aux réseaux de distribution, mais aussi de transport de gaz naturel dont peuvent bénéficier les installations de production de biométhane.
Un nouvel article 22 bis K - introduit par amendement du gouvernement sous-amendé par la commission des affaires économiques -  met en place un dispositif complémentaire de soutien à la production de biogaz sous la forme d’un dispositif de certificats de production de biogaz  en conservant l’exigence de préservation de la compétitivité de certains acteurs et de consultation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).
A l’article 22 bis, un amendement UC donne la possibilité à l’État de mettre en œuvre des enchères dites "forward" portant sur des garanties d’origine issues d’installations bénéficiant de mécanismes de soutien public n’ayant pas encore été émises.
Le texte prévoit de soutenir la mise en place d’un processus rapide de remplacement du fioul domestique fossile par un bioliquide renouvelable. Pour ce faire, l’Etat crée les conditions pour que la part renouvelable des combustibles liquides de chauffage soit au moins égale à 30% de la consommation finale d’énergie des combustibles liquides de chauffage en 2030 (amendement les Indépendants).
Par ailleurs, un amendement du gouvernement acte la ratification de l’ordonnance n° 2020-866 du 15 juillet 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine de l’énergie et du climat (lire notre article du 16 juillet 2020).
Un nouvel article 22 ter - introduit par les socialistes - institue une évaluation de l'application des objectifs et des coûts financiers de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) à mi-parcours, soit tous les trente mois.
Un nouvel article 22 quater - introduit par le gouvernement et sous-amendé par le rapporteur - permet d’augmenter la part des coûts de raccordement pouvant être pris en charge par le gestionnaire de réseau. Cette part maximale est ainsi portée à 60% dans le cas des installations de production d’électricité renouvelable de petite taille. Le niveau de prise en charge serait ensuite déterminé, dans le respect de ce maximum, par arrêté, en tenant compte notamment de la puissance de l’installation.
Ce niveau de prise en charge peut être porté à 80% pour les travaux de remplacement ou d’adaptation de certains ouvrages, sur le réseau public d’électricité, tels que l’installation d’une pompe à chaleur.
L’article 23 relatif au développement des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes parmi les priorités d'action des pouvoirs publics dans le cadre de la PPE a été adopté sans modification de fond. 
De même que l’article 24 bis autorisant l'installation d'ouvrages nécessaires à la production d'énergie photovoltaïque en discontinuité des espaces urbanisés sur des sites déjà artificialisés.
Un nouvel article 24 ter - introduit par des sénateurs UC - propose en conséquence d’harmoniser le régime applicable en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer (DROM), en modifiant le code de l’urbanisme pour permettre l’autorisation de centrales solaires au sol sur des sites dégradés définis par décret en zone littorale dans les DROM. 

♦ Communautés énergétiques renouvelables

Un nouvel article 23 bis introduit par un amendement des écologistes sous-amendé par le gouvernement corrige une lacune de l’article du code de l’énergie définissant les communautés énergétiques renouvelables. Il permet aux associations de participer aux dites communautés (en tant que membre simple, non en tant que membre éligible au contrôle effectif). Les associations visées sont celles dont les adhérents sont des personnes physiques, des petites et moyennes entreprises, des collectivités territoriales ou leurs groupements. 

♦ Installation de panneaux photovoltaïques ou de toits végétalisés

L’obligation actuelle d’installer des énergies renouvelables en toiture, ou une toiture végétalisée, sur les nouveaux bâtiments est inscrite à l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme. Elle traite également partiellement des aires de stationnement attenantes.
L’article 24 du projet de loi transfère cette obligation dans le code de la construction et de l’habitation.
Un amendement porté par des sénateurs RDPI propose de maintenir les dispositions relatives aux aires de stationnement dans le code de l’urbanisme, dans le chapitre relatif au règlement national d’urbanisme. A cette occasion, il renforce la mesure préexistante à l’article L. 111-18-1, afin de favoriser l’implantation de procédés d’énergie renouvelable sur les ombrières de parkings, passant d’un pourcentage de 30% à 50% de panneaux photovoltaïques, dans le cas où les parkings auraient mis en place de telles ombrières. Il propose également d’inciter plus fortement à l’installation, au choix, d’un ombrage par végétalisation ou d’un ombrage par ombrière photovoltaïque, pour les constructions à venir. Le couplage des deux solutions peut également être recherché, en tenant compte de la capacité plus forte de rafraîchissement des dispositifs végétaux d’une part et du rendement variable selon les lieux des panneaux photovoltaïques d’autre part. Enfin, il procède à une reformulation des exemptions lorsque l’obligation d’équipement ne peut être satisfaite "dans des conditions économiquement acceptables" du fait d’une difficulté technique.

 

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