Devenir de la politique de cohésion : le Conseil de l’Union donne dans le "en même temps"

Le Conseil de l’UE a adopté le 30 novembre ses conclusions sur l'avenir de la politique de cohésion, qui doivent guider les travaux de la Commission pour l’après 2027. Le Conseil y réaffirme l’importance de cette politique, qu’il suggère de réformer çà et là sans pour autant renverser la table. Le Comité européen des régions, dans un avis adopté la veille, se fait lui plus ambitieux.

"La politique de cohésion, telle que nous la connaissons actuellement, ne peut subsister en l’état", affirme le président du Comité européen des régions (CdR), Vasco Alves Cordeiro, co-rapporteur d’un avis adopté par cette assemblée le 29 novembre visant à réformer cette politique (v. encadré). Le Conseil de l’Union européenne, qui a adopté le lendemain ses propres conclusions sur le futur de la politique de cohésion, semble partager le constat, mais avec mesure, donnant davantage dans le "en même temps" que dans le renversement de table. 

Importance réaffirmée

Loin de la remettre en cause, les 27 soulignent d’emblée que la politique de cohésion "doit rester un pilier essentiel de l’Union européenne". C’est toutefois uniquement avec le vote du prochain cadre financier pluriannuel que l’on pourra réellement en juger, et voir qui du "groupe de Visegrad" ou des "Frugal Five" (v. notre article du 7 novembre 2019) l’emportera. 

Le Conseil y réaffirme également que cette politique "doit continuer d’avoir pour seul objectif de promouvoir le développement harmonieux de l'Union et le renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale, tout en réduisant les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions et le retard des régions les plus défavorisées". "C’est important que le Conseil rappelle les trois volets de cette politique", observe Cécile Gallien, maire de Vorey-sur-Arzon (Haute-Loire) et membre du CdR, interrogée par Localtis. "Certains hauts-fonctionnaires de la Commission ont tendance à ne se focaliser que sur la dimension compétitivité. Or la politique de cohésion doit bien être à la fois économique, sociale et territoriale. Le développement des territoires doit être systémique. On ne développera pas l’économie sans développer la formation, les transports, la santé…", insiste-t-elle.

Toutes les régions, mais certaines plus que d’autres

Le Conseil y souligne de même que la politique de cohésion "est une politique pour toutes les régions" (entendre, y compris les plus développées) – ce qui constitue l’une des revendications du CdR. Pour autant, il demande qu’une "attention particulière soit accordée aux territoires ruraux, à ceux affectés par la transition industrielle et aux régions qui souffrent de manière grave et permanente d’handicaps naturels ou démographiques", mêlant ici les régions du nord à très faible densité de population, les territoires insulaires, montagnards mais aussi transfrontaliers.

Il attire en outre l’attention sur les régions ultrapériphériques – en demandant à la Commission de tenir systématiquement compte des effets de ses futures législations sur ces dernières – et sur les régions du nord, ce qui ne manquera pas de satisfaire le CdR (v. sa "déclaration de Kiruna" – notre article du 5 mai). Sont également visées les régions confrontées, ou susceptibles de l’être, au "piège du développement" – mis en avant par la Commission dans son 8e rapport sur la cohésion (v. notre article du 9 février 2022) – et/ou au "piège du développement des talents".

Multiples défis

Le Conseil demande encore à la Commission de présenter des options dans ses futures propositions pour apporter un soutien plus ciblé aux régions confrontées à une série de nouveaux défis, comme la déprise démographique, les phénomènes migratoires, le changement climatique, les transitions climatique et numérique, l’isolement énergétique, l’instabilité géopolitique aux frontières ou encore la concentration de l’activité et de la population dans les grandes aires urbaines. "80% de l’espace de l’UE est rural et ces territoires doivent être mieux pris en considération", plaide Cécile Gallien. Et de rappeler la récente déclaration de Logroño adoptée par le CdR (v. notre article du 7 novembre) : "30 millions d’habitants devraient quitter ces espaces entre 2013 et 2033. Or toutes les politiques publiques de l’UE – transition écologique, alimentation… – ont besoin d’espaces ruraux habités et vivants pour réussir", prévient-elle. Nul n’échappant à la contradiction, on notera que le Comité des régions insiste également dans son avis, contrairement au Conseil, sur la nécessité "d’une forte dimension urbaine et métropolitaine" de la politique de cohésion.

Une politique de long terme, mais plus agile, ciblée et orientée résultats

Le fait que le Conseil reconnaisse que "la politique de cohésion est une politique de long terme, et pas un instrument de crise" ne manquera par ailleurs pas de rassurer ceux qui redoutent les dommages collatéraux du plan de relance (v. notre article du 1er juin 2022). "Attention aux outils financiers déconnectés des réalités locales, comme l’a été la majeure partie du plan de relance", alerte ainsi Isabelle Boudineau, conseillère régionale de Nouvelle-Aquitaine et membre du CdR.

Le Conseil ne semble toutefois pas avoir été sourd à certaines préconisations de la Cour des comptes européenne (v. notre article du 20 janvier). Ainsi il "reconnaît l’importance de prendre en compte les résultats de l’audit et de l’évaluation de la Facilité pour la reprise et la résilience pour en tirer des leçons utiles de ses performances". Plus encore, il demande à la Commission de proposer des options "en faveur d’une politique de cohésion plus agile, plus efficace et plus ciblée, dotée de priorités claires et davantage orientée vers les résultats", le tout en renforçant le lien avec le Semestre européen. En l’espèce, le CdR, s’il reconnaît les efforts déployés en ce sens, "attire l’attention sur les difficultés concrètes qui subsistent, notamment le manque d’appropriation aux niveaux régional et local et une dimension démocratique et participative insuffisante"

Principe "ne pas nuire" et test rural

D’autres emprunts du Conseil devraient ravir davantage les "amis de la cohésion". Ainsi de l’appel "à une prise de conscience générale de ne pas nuire à la cohésion dans toutes les politiques et initiatives de l’Union", premier pas vers la reconnaissance du principe Do not harm (ne pas nuire) en vogue dans l’Union (v. notre article du 2 mars 2022). De même avec l’invitation qu’il adresse à la Commission de recourir largement aux "études d’impact territorial" lors de la préparation de ses textes, qui n'est pas sans rappeler le concept de "test rural" promu par la Commission dans sa "vision à long terme pour les zones rurales" (v. notre articledu 12 juillet 2021), même si le terme n’est pas repris. On ne retrouvera en revanche nulle trace "d’agenda rural" (v. notre article du 14 juin 2022) dans la déclaration du Conseil. Enfin, face "à un certain nombre de charges administratives dans la gestion de la politique qui limitent son efficacité", le Conseil encourage à "explorer toutes les voies possibles de simplification", notamment via le principe de l’audit unique. Un "passage obligé" qui peine à être suivi d’effet mais qui ne devrait tout de même pas laisser insensible.

  • Propositions tous azimuts du Comité des régions

Dans un avis adopté le 29 novembre, le Comité des régions dresse une longue liste de préconisations en vue de réformer la politique de cohésion. Parmi ses recommandations, on relèvera notamment :

- la nécessaire rationalisation et harmonisation "de la terminologie complexe qui entoure la politique de cohésion", "condition préalable essentielle pour améliorer sa visibilité et son appropriation" ;

- la suppression de la conditionnalité macroéconomique, "car le lien entre le cadre de gouvernance économique de l’Union et la politique de cohésion ne doit pas reposer sur une approche punitive consistant à rendre les Fonds structurels et d’investissement européens (…) dépendants des décisions nationales" ; de même plaide-t-il pour que l’application de la conditionnalité liée à l’état de droit n’affecte pas les bénéficiaires locaux et régionaux des fonds ; 

- l’opposition catégorique à toute tentative de centraliser les politiques de l’Union qui sont actuellement mises en œuvre dans le cadre de la gestion partagée (v. notre article du 22 mars 2022) ;

- l’instauration d’un "pacte de partenariat européen", cadre stratégique unique définissant le champ d’application et les principaux objectifs de la politique de cohésion, englobant tous les fonds de gestion partagée ainsi que des nouveaux instruments sous forme de gestion hybride, comme le Fonds social pour le climat ; 

- une simplification de l’architecture globale de financement, "la fragmentation des fonds et des procédures [ayant] des effets négatifs à court et à long terme, créant davantage de bureaucratie et une charge administrative accrue pour les autorités de gestion et d’audit et les bénéficiaires déjà surchargés" ;

- le rétablissement, dans le cadre des règlements portant dispositions communes, du futur fonds de la politique agricole commune soutenant le développement rural agricole ;

- la mise en place d’un mécanisme global d’utilisation des fonds en cas de circonstances exceptionnelles ou imprévues, afin d’éviter de devoir procéder à des révisions successives et ciblées de la législation en cas de chocs négatifs ;

- la mise en place de niveaux de préfinancement nettement plus élevés, d’au moins 13 % au cours de la première année de mise en œuvre ;

- des incitations réglementaires pour mettre en place des programmes régionaux et des stratégies locales, constatant que la gestion partagée s’est révélée efficace et que rien ne prouve clairement que la gouvernance nationale est plus efficace qu’une gouvernance décentralisée ou à plusieurs niveaux.