Gestion des communaux : le Sénat approuve une proposition de loi facilitant dissolution et transfert

Peu abordé depuis une dizaine d’années - le dernier texte y afférent étant la loi n°2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de commune - le sujet des "communaux" refait surface. Le Sénat vient en effet d’adopter à une large majorité, ce 3 novembre en première lecture, une proposition de loi marquant une nouvelle étape dans la simplification de ce régime peu connu, survivance du Moyen-Âge, "à l’origine de tensions, de difficultés majeures et de coûts conséquents essentiellement dans nombre de communes du Massif central, de l’Ain et des Alpes, où ce système perdure encore largement dans beaucoup de ces collectivités", comme l'a relevé le sénateur LR Stéphane Sautarel à l’initiative du texte (aux côtés de l'ancien sénateur Patrick Chaize).

Plus de 30.000 sections de communes en 2024

On recense près de 31.000 sections de commune en 2024, couvrant 2.911 km². Leurs biens sont avant tout des forêts (66%) et des pâturages (22%), loin devant les terres cultivées, du bâti – un four à pain, un lavoir, etc. – ou des carrières. "La loi du 27 mai 2013, portée par mes prédécesseurs cantaliens, Pierre Jarlier et Jacques Mézard, pose le principe de l'interdiction de toute nouvelle section de commune. Si elle met en exergue un dispositif désuet, elle a arrêté les flux, mais les stocks ne sont pas traités, alors que la gestion par une commission syndicale est devenue l'exception. Nous devons aller plus loin pour répondre aux demandes des élus locaux et faciliter la communalisation des biens de section", a appuyé en séance Stéphane Sautarel. 

"La question de la dissolution des sections de commune déjà existantes se pose, et il s'avère opportun d'envisager la mise en place d'un dispositif qui y conduirait. De la même manière, il est judicieux d'assouplir les procédures de transfert existantes", précise l’exposé des motifs. Le gouvernement accueille favorablement ce texte, qui dans un calendrier contraint devra toutefois se frayer un chemin pour être examiné par l’Assemble nationale…dans une niche parlementaire. "Nous intégrerons les dispositions de ce texte dans le livret vert de la simplification, qui (compile) les décrets que nous aurons bientôt pris pour simplifier votre vie et celle des élus. C'est un sujet essentiel : comment faire pour que les règles servent la vie de nos territoires au lieu de la compliquer ?", a précisé la ministre Françoise Gatel. 

Une proposition de loi qui ne fait pas l'unanimité

La proposition de loi ne fait toutefois pas l’unanimité. "Ce texte n'améliore rien du tout, il complexifie encore le régime pour le faire disparaître ! Nous refusons donc en bloc sa logique et ses principales mesures : une taxe additionnelle en plus des taxes foncières [article 2], le durcissement des conditions pour former une commission syndicale, alors qu'il faudrait encourager au contraire ces instances collégiales", a relevé le sénateur écologiste Guillaume Gontard. Le groupe Union nationale pour les territoires (UNT) a lui aussi exprimé des réserves sur l’article 2 . 

Plusieurs amendements visant à mieux encadrer les assouplissements portés par la PPL ont été adoptés au stade de la commission à l'initiative de son rapporteur Jean-Michel Arnaud (UC). Et trois articles additionnels ont également été introduits en séance. 

L'article premier dissout les sections dormantes faute de mobilisation des habitants. La commission a ajouté une validation par le préfet de la demande du conseil municipal, après enquête publique. L'amendement du rapporteur apporte deux autres précisions. Il ajoute un cas d'ouverture possible de la procédure de dissolution : celui où la commission syndicale n'a pu être constituée faute de candidats - c'est une autre situation de blocage rencontrée et qu'a évoquée la direction générale des collectivités locales (DGCL). Il précise enfin le sort des biens de la section dissoute, qui seront transférés dans le domaine privé de la commune de rattachement.

Suivant son rapporteur, la commission a en outre privilégié la voie d'une redevance pour frais de gestion qui pourrait être mise à la charge de la section (art.2) au lieu de la taxe incitative proposée due par chaque habitant de la section. Le non-paiement de la redevance pendant trois ans rentrerait dans les cas ouvrant droit au conseil municipal de demander transfert à la commune des biens de la section.

Un nouvel article 2 bis (introduit en séance) fournit également des précisions relatives aux conditions dans lesquelles une section peut contribuer au budget de la commune. "La loi de 2013 permet aux conseils municipaux de mobiliser ces excédents pour financer des travaux, mais, en raison d'une rédaction floue, les communes ne le font pas, par peur de contentieux. Nous proposons de rendre ce dispositif pleinement opérant en fixant un critère objectif : les besoins de la section seront couverts lorsque les excédents représenteront trois ans de dépenses", a expliqué le sénateur LR Cédric Vial pour soutenir son amendement. 

L'article 3 modifie les seuils à partir desquels une commission syndicale peut être constituée. Ces seuils, aujourd'hui de 20 habitants et de 2.000 euros de revenu cadastral pour la section, passeraient à 40 habitants et 10.000 euros. La commission a cependant adossé un régime transitoire à l'entrée en vigueur du doublement des seuils jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux (en 2032). 

Un nouvel article 3 bis (ajouté en séance) confie au conseil municipal, après avis de la commission syndicale, la mise en oeuvre des coupes et travaux prévus dans le document d’aménagement forestier (lorsque les biens de la section relèvent du régime forestier). 

L'article 4 permet au préfet d'engager la procédure de transfert à la commune des biens d'une section dès la première absence de constitution de la commission suivant un renouvellement général des conseils municipaux. Le gouvernement l’a complété par amendement en séance pour y inclure l'hypothèse dans laquelle la commission syndicale n'a pas été constituée faute de candidats. 

L'article 5 traite du cas de transfert de biens d'une section au profit de la commune sans motivation particulière. En l'état actuel, la décision est prise par le préfet sur demande conjointe du conseil municipal et de la section. La commission a souhaité préserver une possibilité d'opposition de la section à un transfert de biens demandé par le conseil municipal. Il appartiendra au préfet de notifier à la section la demande du conseil municipal de transfert de biens. À défaut d'opposition de la section dans un délai de deux mois, le préfet pourra procéder au transfert demandé.

Suivant son rapporteur, la commission a supprimé l’article 6 qui remettrait en cause le principe de continuation des contrats pour les exploitants des biens transférés à la commune.

Enfin un nouvel article 7 (ajouté en séance par amendement de la sénatrice LR Annick Merle) fixe au 15 février la date limite de transmission du projet de budget par la commission syndicale. Passé ce délai, le maire pourrait élaborer lui-même le projet de budget annexe et le soumettre au conseil municipal pour adoption, après en avoir informé la commission syndicale.