Grands projets : les propositions du HCSP pour (ré)concilier infrastructures et environnement

"Proposer des simplifications du cadre juridique et administratif de réalisation des grands projets d’infrastructures (énergie, transports, etc.) sans renoncer ni à l’ambition environnementale ni à la participation du public" : telle était la mission confiée en juin dernier par le haut-commissaire à la Stratégie et au Plan (HCSP), Clément Beaune, au préfet Michel Cadot (lire notre article). Une tâche particulièrement ardue tant les blocages et contestations se sont multipliés ces dernières années. Résultat : des délais qui s’allongent, des coûts qui augmentent, des projets fragmentés voire interrompus, et une décision finale fréquemment déplacée vers le juge, constate la mission qui a présenté son rapport ce 14 janvier.

Décryptage des causes de ralentissement des projets

Issus d’une large concertation avec des administrations, collectivités locales, entreprises, ONG environnementales et experts, les travaux qu’elle a menés se sont aussi inspirés des pratiques à l’oeuvre dans des pays européens voisins (Allemagne, Pays-Bas, Espagne et Italie). La mission s’est d’abord employée à dresser un état des lieux en analysant les causes structurelles du ralentissement des projets.

"La première réside dans la longueur des procédures administratives successives et des exercices de participation du public, accentuée ces dernières années par le nécessaire renforcement des exigences démocratiques et environnementales, détaille le rapport. La deuxième cause tient à la fragilité du financement, souvent insuffisamment sécurisé en amont, ce qui entraîne des phénomènes de ‘stop and go’ qui ralentissent les projets et nourrissent les contentieux. Une troisième cause est le manque d’anticipation des difficultés de mise en œuvre des projets et de coordination des acteurs, qui déplace la conflictualité vers le contentieux, devenu presque systématique et souvent tardif, avec des conséquences humaines, financières et environnementales lourdes lorsque les projets sont arrêtés après le lancement des travaux."

Simplifier pour resserrer la chaîne de décision 

Face à ces constats, le législateur a multiplié ces dernières années les régimes dérogatoires sectoriels, qu’il s’agisse d’énergies renouvelables, de nucléaire ou d’industrie verte. "Si ces dérogations ont permis certaines accélérations, elles ont aussi contribué à une complexification du droit, difficilement lisible pour les parties prenantes", relèvent les auteurs du rapport, qui estiment qu’il est possible de "construire plus vite et mieux, à condition de mieux planifier, de clarifier les responsabilités, d’anticiper les enjeux environnementaux et de sécuriser juridiquement les projets dès l’amont". "À chaque étape, nous avons cherché des points de simplification", appuie Michel Cadot, précisant que les 39 propositions du rapport ont toutes été discutées dans des groupes de travail se réunissant tous les 15 jours pendant 6 mois. "L’ensemble des propositions visent à resserrer la chaîne décisionnelle, à éviter les redondances inutiles et à revaloriser les décisions politiques et administratives de réaliser ou non un grand projet, indique le rapport. Elles privilégient un droit commun simplifié, applicable aux grands projets stratégiques, notamment pour l’entretien et la modernisation des réseaux existants, plutôt qu’une accumulation de dérogations."

Une meilleure planification en amont

Le premier levier d’amélioration proposé consiste à "renforcer la planification, la priorisation et le suivi des projets". Partant du principe que la robustesse des projets dépend d’abord de la qualité des plans et des programmes dans lesquels ils s’inscrivent, les choix structurants doivent être prévus, anticipés, planifiés, soutiennent les auteurs du rapport. Ils proposent donc de renforcer les plans stratégiques, qui priorisent et sélectionnent les grands projets. 

Dans le secteur des transports, la réalisation de cet objectif passerait par une loi-cadre – un projet de loi vient d’être présenté en ce sens (lire notre article) et une loi de programmation financière, donnant une visibilité pluriannuelle aux investissements et permettant d’affirmer la priorité aux réseaux existants. Des schémas décennaux de régénération, de modernisation et de développement des réseaux ferroviaires et routiers permettraient quant à eux de partager les diagnostics, d’objectiver les besoins et de mieux fonder les arbitrages budgétaires, appuie la mission. Dans le domaine de l’énergie, le rapport insiste sur la nécessité de donner de la visibilité aux acteurs via l’adoption "au plus vite" de la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3).

Conditionner la DUP à la signature d'un protocole de financement

Un deuxième ensemble de propositions vise à sécuriser en amont des décisions structurantes, en particulier le financement et le pilotage des projets. La mission considère ainsi que la déclaration d’utilité publique (DUP) est trop souvent utilisée comme un signal politique, sans que le financement soit réellement arrêté. Pour y remédier, elle propose donc de la conditionner à la signature d’un protocole de financement engageant les parties prenantes autour d’un budget prévisionnel et d’un calendrier réaliste. "Cette évolution permettrait de limiter les interruptions ultérieures et de réduire les délais entre DUP et autorisation environnementale", estime la mission.

En matière de gouvernance, la mission recommande de renforcer le pilotage interministériel des grands projets stratégiques, sur le modèle de la délégation interministérielle au nouveau nucléaire (Dinn). Dans le secteur des transports, elle plaide pour le rapprochement entre le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) – qui seraient présidés par la même personne -ainsi que pour l’élargissement du rôle du COI au suivi des projets, le tout permettant de "combler un chaînon manquant entre programmation et financement".

Articulation entre la DUP et l'autorisation environnementale

La mission consacre aussi une large part de ses propositions à la simplification des procédures, "sans remise en cause des exigences environnementales", insiste-t-elle. L’un des points centraux concerne l’articulation entre la DUP et l’autorisation environnementale, notamment la dérogation à l’interdiction de détruire des espèces protégées. La mission propose d’établir la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) et l’absence d’alternative satisfaisante en lien avec la RIIPM qui justifie le projet concomitamment à la DUP, afin d’éviter que le principe même du projet ne soit remis en cause tardivement. 

D’autres propositions visent à adapter l’autorisation environnementale à certains cas spécifiques : autorisations permanentes pour les travaux récurrents sur les réseaux existants, instruction "au fil de l’eau" pour gagner du temps, simplification des autorisations pour les opérations préparatoires. "L’objectif est de réduire les lourdeurs inutiles tout en concentrant l’effort administratif sur les enjeux déterminants", soulignent les auteurs du rapport. Un accent particulier est mis sur la modernisation et l’adaptation au changement climatique des réseaux existants, considérées comme un "impératif stratégique". La mission propose de faciliter ces travaux, notamment par une présomption de RIIPM et par la création de régimes adaptés pour les opérations répétitives.

Tout un ensemble de propositions vise aussi à anticiper la mise en œuvre des mesures de compensation écologique : identification précoce des besoins de compensation et du foncier, intégration des enjeux de compensation dans les plans-programmes, développement des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation (SNCRR). Ces mesures entendent à la fois sécuriser juridiquement les projets et améliorer l’efficacité écologique des compensations.

Participation du public

Une autre série de propositions concerne l’amélioration de la participation du public afin de "rendre les phases de concertation et de participation plus lisibles", et de "mieux les articuler avec les décisions qui jalonnent la réalisation d’un grand projet". La mission propose ainsi de renforcer les procédures de participation en amont, qui visent à associer le public à l’élaboration des plans, programmes ou projets de grandes infrastructures, lorsque toutes les options sont encore ouvertes. Elle propose en outre de mieux adapter les dispositifs de participation du public aux caractéristiques des projets et de supprimer certaines complexités jugées inutiles, comme la saisine facultative de la Commission nationale du débat public (CNDP). Elle recommande de recentrer les débats publics sur les projets aux enjeux les plus forts et de généraliser la concertation préalable avec garant pour les autres projets significatifs.

Pour améliorer la qualité des débats publics et des concertations, le rapport insiste sur la nécessité de mieux informer le public sur la gouvernance des projets, de s’appuyer davantage sur l’expertise indépendante et d’encadrer le rôle des garants. Elle insiste aussi sur la nécessité de rendre plus facilement disponibles les informations sur les grands projets dont le calendrier est très étendu à travers la création d’un portail national unique rassemblant les informations sur les projets et sur les procédures de participation. Enfin, "la systématisation du suivi des engagements pris par l’État et les maîtres d’ouvrage à la suite des concertations doit permettre de renforcer la confiance du public dans le processus de participation et de garantir l’effectivité des mesures annoncées", souligne le rapport.

Réforme du contentieux

Dernier levier de propositions, la réforme du contentieux vise à éviter les situations où des projets sont arrêtés tardivement, après des années d’instruction et parfois après le début des travaux. La mission propose donc un régime contentieux commun aux grands projets stratégiques, caractérisé par un jugement en premier et dernier ressort, des délais encadrés (dix mois), un effet suspensif des recours et des possibilités accrues de régularisation. "Ce régime vise à concilier efficacité de l’intervention du juge et sécurisation des porteurs de projets, soulignent les auteurs du rapport. Il permettra de juger plus rapidement les recours contre les dernières décisions nécessaires à la réalisation d’un grand projet." Ce régime pourrait être complété par la proposition d’un référé pré-décisionnel, permettant au juge d’intervenir en amont pour corriger les irrégularités de procédure avant la prise de décision, plutôt que de les régulariser ensuite dans le prétoire, ce qui est une cause d’allongement des procédures.

Conçues comme une "boîte à outils", ces recommandations mises bout à bout pourraient permettre de "gagner trois à quatre ans" dans la conduite des projets d’infrastructures, voire plus en y incluant la phase de planification, a salué Clément Beaune. Selon le haut-commissaire, elles fournissent la preuve qu’un "triangle de compatibilité" existe pour "aller plus vite sur les grands projets, apporter plus de sécurité juridique à tous et préserver les exigences environnementales et démocratiques".