Laurent Terrade

Gestion / Management - Innovatrices et gestionnaires, les collectivités s'adaptent aux contraintes budgétaires

Organisation territoriale, élus et institutions

Fonction publique

Les collectivités font face à une baisse importante de leurs dotations qui appelle une revue exigeante de leurs missions, mais surtout une recherche accrue d'efficience. Comment ont-elles fait évoluer leur organisation en ce sens ? Une étude de l'observatoire de la Mutuelle nationale territoriale propose un premier bilan. Entre innovation et adaptation, plusieurs collectivités tirent leur épingle du jeu et ouvrent la voie.

Face à la baisse de leur dotations, comment les collectivités ont-elles fait évoluer leur organisation ? Présentée mardi 5 avril, une étude de l'Observatoire social territorial (OST), structure créée en 2009 par la Mutuelle nationale territoriale (MNT), propose un premier bilan et des pistes de réflexion. Intitulée "Contraintes budgétaires : adapter ou réinventer les organisations ?", cette étude a été réalisée par six élèves-administrateurs de l'Inet, dans le cadre d'un partenariat entre la MNT, l'Inet et l'Association des administrateurs territoriaux de France (AATF).
Pour mener cette enquête, les auteurs ont procédé à 53 entretiens, principalement auprès des collectivités territoriales, des syndicats et des associations professionnelles. Rappelant la part importante prise par les collectivités territoriales à "l'effort de redressement des comptes publics", tout particulièrement depuis 2013, les auteurs soulignent que la contrainte budgétaire est désormais devenue une réalité accrue, "brutale" pour un grand nombre d'acteurs du service public local. Par ailleurs, certaines catégories de collectivités étaient déjà "sous pression", à l'instar des départements, et toutes doivent aujourd'hui inscrire leur réponse à la contrainte budgétaire dans un contexte d'évolution institutionnelle majeure (lois Maptam et Notr), auquel se rajoute, pour les communes, le coût de la mise en oeuvre de la réforme sur les nouveaux rythmes scolaires.
Après deux années successives de baisse des dotations, quel bilan peut-on faire de cette situation nouvelle ? Afin de dépasser le seul diagnostic de difficulté, les auteurs ont souhaité envisager la contrainte budgétaire comme un potentiel facteur d'innovation, avant d'analyser son impact sur le service public, le management et la gestion des ressources humaines des collectivités.

Du contrôle au pilotage

Si l'innovation semble se diffuser dans le secteur public local, grâce à des outils tels que l'open data, l'administration numérique, l'économie sociale et solidaire, le "design" des politiques publiques, qui "repositionnent les élus sur leur rôle d'arbitre", par les choix qu'ils sont amenés à faire, les auteurs ont surtout mis en évidence des modifications de la manière d'agir des collectivités, "privilégiant désormais le pilotage au contrôle". Face à la contrainte budgétaire, les collectivités ont désormais à cœur d'élaborer des réponses construites prenant bien souvent la forme de plans d'économies.
Si certaines politiques publiques sont "sanctuarisées", le plus souvent c'est l'ensemble de l'activité de la collectivité qui est passé en revue. Les services (direction générale, services financiers et RH) sont des "pourvoyeurs naturels d'idées" et sont le plus souvent au cœur d'un processus largement collaboratif. Au cœur de la stratégie d'investissement de la collectivité, ces plans se veulent équilibrés, réalistes et font peu appel au levier fiscal, tout en ayant comme objectif de préserver durablement le niveau d'épargne. Les auteurs relèvent le rôle central des questions de ressources humaines, tout en notant que de nombreuses collectivités ne sont pas "outillées" pour y répondre. 
Dans le cadre de l'élaboration de ces plans, le partage de la contrainte et de l'élaboration de la réponse avec les organisations syndicales est très variable d'une collectivité à l'autre. Deux modèles se dessinent : dans l'un, les organisations syndicales et le dialogue social représentent un passage obligatoire réduit à son minimum ; dans l'autre, le dialogue social permet une association des partenaires sociaux à l'élaboration, même si ce positionnement peut s'avérer délicat pour les syndicats. Tant que les choix opérés par la collectivité n'affectent pas le service rendu aux usagers, la communication externe, essentielle, est facilitée. Elle devient plus complexe quand il s'agit de justifier une baisse de qualité de service rendu ou une réduction significative du périmètre du service public.

"Faire moins avec moins"

A la différence de la seule recherche de performance ("faire mieux avec moins") déjà engagée par les collectivités, la situation actuelle semble, pour les auteurs, imposer un nouveau paradigme : "faire moins avec moins". Pour ce faire, il ne s'agit plus de prioriser entre différents leviers possibles : les collectivités actionnent simultanément un grand nombre des leviers à disposition. Elles cherchent d'abord à compenser la perte de ressources en maximisant les recettes disponibles par ailleurs, ou en faisant appel à d'autres outils de financement. Il s'agit ainsi d'optimiser la rentrée des taxes, ou de développer le mécénat, comme à Reims. Montreuil a pour sa part mis en place un fonds de dotation territorial, habilité par la loi à recevoir un capital composé de dons privés de particuliers et entreprises, pour financer des événements culturels, ou des actions organisées par la ville. Les collectivités optimisent aussi l'achat en clarifiant l'expression du besoin, en recourant au "sourcing", une pratique désormais inscrite dans les textes par l'ordonnance Marchés publics (voir ci-contre notre article du 24 mars 2015), ou en créant des groupements d'achats. La gestion du patrimoine est devenue un axe majeur de progrès. Les collectivités revoient par ailleurs leur politique tarifaire : les tarifs évoluent, mais aussi les bases de tarification par le reflux de la gratuité et l'élargissement des périmètres. Ceci affecte particulièrement le stationnement payant.
La baisse de la masse salariale, qui représente jusqu'à 50% du budget des collectivités dans les communes, et engendre une réorganisation des services est présente dans toutes les démarches. Le champ des choix opérés par les collectivités en ce domaine est varié : diminution progressive, parfois planifiée, des effectifs au gré des départs en retraite, réduction de l'emploi des agents non-permanents. En matière de temps et d'organisation du travail, sujet sensible en l'attente du rapport commandé à Philippe Laurent, les collectivités sont nombreuses à annoncer leur volonté d'un retour aux 1.607 heures légales annuelles. Dans un souci d'acceptabilité sociale, ces mesures s'accompagnent parfois de mesures en matière d'action sociale ou de "déprécarisation" des parcours professionnels.

Recentrer les collectivités sur leur "cœur de compétence"

L'action des collectivités ne se résumant pas à leur intervention directe, les relations entre celles-ci et leurs satellites (CAS, Sem, OPHLM ..) et les associations constituent un "champ de recherche de marges de manœuvre". Les auteurs soulignent que les subventions représentent un poste de dépense "orienté de manière explicite à la baisse", ce levier apparaissant comme aisément et rapidement actionnable, malgré la difficulté politique et les éventuelles conséquences sur l'emploi. D'autres stratégies visent à renforcer le contrôle et le pilotage des organismes associés ou à "transférer" la contrainte aux satellites et associations (réduction ou facturation de l'aide matérielle apportée par les collectivités, réduction du fonds de roulement en s'appuyant sur la trésorerie des associations).
S'opère par ailleurs un recentrage progressif des collectivités sur leur "cœur de compétence". Elles mettent fin à des volets conséquents de politiques publiques déployées jusqu'alors, dans un contexte marqué par l'évolution du cadre législatif, et de fréquentes alternances politiques à la suite des élections locales de 2014 et 2015. En matière de compétence obligatoire, les collectivités cherchent aussi à redéfinir la ligne de partage entre le "résolument obligatoire" et le facultatif, ainsi qu'à adapter les modalités de mise en œuvre de leurs interventions obligatoires. A cet égard, le cadre de la commune nouvelle a offert aux collectivités se regroupant "un nouvel horizon pour faire avec autant", du fait des dispositions incitatives accompagnant leur création.
La réorganisation des collectivités apparaît comme un processus long, non dénué d'incertitudes, dans lequel les auteurs soulignent la forte présence des Centres de gestion. Au final, les futurs hauts fonctionnaires formulent plusieurs préconisations afin de faire évoluer les organisations et le service public territorial : "instaurer un nouveau rapport à l'usager autour de ses besoins et de ses usages ; informer, mobiliser et accompagner les agents ; manager la contrainte et l'incertitude par le couple élus–techniciens." La version définitive de l'étude sera disponible fin mai.
 

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