Jean-Noël Escudié / P2C

Le Conseil constitutionnel valide la loi Elan, mais désarçonne une vingtaine de cavaliers

Développement économique

Cohésion des territoires

Dans une décision rendue en fin de journée du jeudi  15 novembre 2018, le Conseil constitutionnel valide la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), qui devrait donc être promulguée "dans les tout prochains jours", selon les indications d'un communiqué du ministère de la Cohésion des territoires du 16 novembre. En revanche, le Conseil censure au passage, de son propre chef, une vingtaine d'articles qu'il considère comme des cavaliers législatifs (mesures sans rapport avec l'objet du texte). Il s'agit en l'occurrence de dispositions secondaires, qui ne changent rien à l'équilibre général du texte.

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Le recours proprement dit, déposé par des parlementaires de gauche (PS, PC et Les Insoumis), portait sur deux dispositions de la loi Elan : la modification des règles applicables en matière de construction dans les zones littorales (articles 42, 43 et 45) et l'assouplissement des normes d'accessibilité dans la construction des bâtiments d'habitation collectifs, avec en  particulier le passage de 100% à 20% du quota de logements neuf accessibles d'emblée (article 64). 
Sur la construction dans les zones littorales, le Conseil considère notamment que l'autorisation de construction sans continuité avec des agglomérations ou des villages existants est "doublement limitée" par la loi. D'une part, le périmètre des zones où de telles constructions ou installations sont susceptibles d'être autorisées exclut la bande littorale de cent mètres ainsi que les espaces proches du rivage et les rives des plans d'eau. D'autre part, il est restreint aux secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale (Scot) et délimités par le plan local d'urbanisme (PLU).
En outre, "les dispositions contestées excluent que les constructions ou installations ainsi autorisées puissent avoir pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ou de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti". Enfin, l'autorisation d'urbanisme reste soumise, pour avis, à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et peut donc être refusée lorsque ces constructions et installations sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.
Le raisonnement sur les garanties apportées par le texte est similaire pour ce qui concerne l'implantation d'aménagements légers dans les espaces remarquables ou caractéristiques et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, ainsi que les dispositions spécifiques à la Corse (article 45).

Accessibilité : quitus pour les logements évolutifs et les "travaux simples"

Sur la question de l'accessibilité des logements (article 64), le Conseil constitutionnel rappelle certes que le préambule de la Constitution implique "la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des personnes handicapées". Mais "il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées" et, en particulier, "d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions qu'il estime excessives ou inutiles". 
En l'occurrence, l'exigence de 20% de logements directement accessibles dans les bâtiments collectifs, combinée avec les 80% de "logements évolutifs", "ne sont pas manifestement inappropriés au but poursuivi". De même, la notion de "travaux simples", pour transformer un logement évolutif en logement accessible, n'est pas contraire à l'objectif, de valeur constitutionnelle, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. La décision rappelle au passage qu'"il ressort des débats parlementaires que ces travaux simples sont ceux sans incidence sur les éléments de structure et qui n'impliquent pas de modifications sur les alimentations en fluide, les entrées et flux d'air et le tableau électrique".

Elan validée, mais 10% des articles - secondaires – censurés

Dans le cadre des dispositions de l'article 45 de la Constitution sur le droit d'amendement, le Conseil censure, motu proprio, vingt articles de la loi au titre de cavaliers budgétaires et donc sans rapport avec l'objet du texte. Cela peut se comprendre pour les dispositions sur les règlements locaux de publicité (articles 52 et 53), la modification des règles de participation des départements au capital de sociétés d'économie mixte locales (article 101), le signalement par des pré-enseignes de la vente de produits du terroir dans les restaurants (article 161) ou encore la prolongation d'une expérimentation en matière de tarification sociale de l'eau (article 184).
En revanche, cela est nettement moins évident pour la plupart des autres articles censurés. L'article 45 de la Constitution précise en effet que "sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis". Or, on aurait pu penser qu'ont bien un rapport, même indirect, avec la loi Elan des dispositions comme l'aménagement du régime des obligations d'assurance en matière de construction (article 66), la création d'un observatoire des diagnostics immobiliers (article 72), l'extension des compétences du centre scientifique et technique du bâtiment (article 73), l'obligation faite au bailleur de notifier au syndic de l'immeuble les coordonnées de son locataire (article 135) ou encore la révision tous les cinq ans de la liste des charges récupérables par le bailleur auprès de son locataire (article 155).
Au final, la Conseil constitutionnel censure ainsi près de 10% des articles du texte, même s'il s'agit de dispositions secondaires. En outre, le Conseil constitutionnel se contente - comme il est de coutume - d'énumérer la liste des articles censurés au titre de cavaliers, sans expliquer en quoi ils n'ont pas de lien même indirect avec le texte. A terme, cette interprétation très restrictive de l'article 45 par le Conseil constitutionnel - qui ne concerne pas la seule loi Elan - pourrait finir par créer des tensions avec le Parlement.

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