Simplification - Le Conseil d'Etat veut un "changement profond de culture normative"

Le Conseil d'Etat a rendu publique, le 27 septembre, son étude annuelle, consacrée à la simplification et la qualité du droit. Déplorant que "les mesures prises depuis vingt-cinq ans n'[aient] pas permis d'enrayer la dégradation de la qualité du droit", il appelle à "un changement profond de culture normative". Pour ce faire, la Haute Juridiction administrative fixe trois objectifs majeurs : "responsabiliser les décideurs publics, maîtriser l'emballement de la production normative et faciliter l'application de la norme". Plusieurs des mesures qui en découlent concernent tout particulièrement les collectivités.

S'il est bien une vertu qu'il faut reconnaître aux sages du Palais Royal, c'est la persévérance. Pour la troisième fois en vingt-cinq ans, le Conseil d'Etat consacre son étude annuelle à la qualité du droit. Le travail rendu public le 27 septembre intitulé "Simplification et qualité du droit", fait en effet suite à une étude de 1991, et surtout à un rapport produit en 2006, qui préconisait la réalisation d'études d'impact préalables à tout projet de loi. Celles-ci ont été  rendues obligatoires par la révision constitutionnelle de 2008 et la loi organique de 2009.
D'entrée de jeu, la Haute Juridiction administrative déplore "l'insuffisance des mesures prises jusqu'ici". Elle relève ainsi que les études d'impact n'ont pas suffi à mettre un terme à la prolifération du droit qui s'est au contraire encore aggravée, et s'élève contre la "logorrhée normative" qui voit les textes s'allonger. Pour preuve, "le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, qui comprenait 64 articles lors de sa délibération en Conseil des ministres, en comporte 215 dans la loi promulguée". Cette dégradation de la qualité du droit, outre qu'elle le fragilise, "met en péril l'Etat de droit", et "atteint d'abord les plus faibles", avertissent solennellement les Sages.

Un bilan mitigé

S'ils reconnaissent les "efforts indéniables" menés en matière de simplification depuis dix ans, parmi lesquels la mise en place du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) applicables aux collectivités, le bilan des mesures prises n'en est pas moins "mitigé." En cause, notamment, des méthodes jugées "perfectibles". L'étude insiste tout particulièrement sur "le contournement de l'évaluation préalable". Elle souligne que l'obligation d'élaborer une étude d'impact a "vu son efficacité réduite" par le recours croissant aux propositions de loi, aux amendements présentés au Parlement et aux ordonnances, ou une mise en œuvre trop tardive pour être pertinente, déplorent les auteurs.
Ils relèvent également les effets non voulus des mesures de simplification, conduisant parfois à "accroître la complexité, l'instabilité ou l'obscurité de la norme" - le contrôle du suivi de l'application des lois a été ainsi récemment présenté par le sénateur Rémy Pointereau et Alain Lambert, président du CNEN comme une "arme de production massive de normes", à laquelle il faudrait renoncer.

Coût du "SVA" pour les collectivités

Quant au principe "Silence vaut accord" (SVA), mesure phare du "choc de simplification" voulu par le gouvernement, ses inconvénients ont été "mal anticipés" Les rapporteurs soulignent le "grand nombre d'exceptions et, par suite, de textes nécessaires, le difficile accès des usagers à la liste de ces exceptions", et enfin, le "coût en emplois supplémentaires pour les petites administrations locales." Par ailleurs, si le développement de l'administration électronique a des effets positifs, il peut être aussi un facteur d'exclusion, notamment lorsque le recours à Internet est imposé à tous les publics (voir ci-contre notre article du 29 septembre).

"Véritable changement de culture normative"

Face à cette situation, le Conseil d'Etat plaide pour un "véritable changement de culture normative". Cette condition est nécessaire à la maîtrise de l'inflation législative et à une meilleure appropriation de la norme par ses destinataires. Pour y parvenir, il fixe trois objectifs majeurs.
Tout d'abord, responsabiliser les décideurs publics, notamment par la mise en place d'"instruments de mesure" des effets de la norme. Ensuite, maîtriser "l'emballement" de la production normative, en renforçant les différentes formes d'évaluation, et surtout en réalisant de réelles "études d'option", comparant les mérites du recours à la norme à d'autres options, y compris le statu quo. Les auteurs recommandent enfin de faciliter son application concrète, en la rendant plus compréhensible et en poursuivant la simplification des démarches de l'usager.

27 propositions

De ces objectifs découlent 27 propositions. Deux concernent tout particulièrement les collectivités : la création d'un conseil unique d'évaluation des normes, doté de trois collèges représentant les usagers, les entreprises et les collectivités territoriales, et l'extension du champ des évaluations préalables aux plus importantes collectivités territoriales productrices de textes réglementaires.
De manière plus générale, les rapporteurs préconisent d'étendre le champ des textes pour lesquels l'évaluation est nécessaire aux propositions de loi, et aux amendements "qui modifient substantiellement le texte". Ils recommandent enfin la généralisation des guichets uniques et des dispositifs de type "dites-le nous une fois" à un plus grand nombre de démarches.

Le Conseil d'Etat s'engage

Conseiller du gouvernement et juge administratif suprême, le Conseil d'Etat prévoit de contribuer directement à la simplification et à la qualité du droit, au travers de six engagements, qui viennent s'ajouter aux propositions qu'il formule. Il avertit ainsi "qu'il se montrera plus exigeant à l'avenir en matière de simplification et de qualité du droit, notamment en ce qui concerne les études d'impact et la complexité des textes qui lui sont soumis pour avis, et qu'il signalera en outre à l'autorité compétente les difficultés, identifiées au contentieux, appelant une modification législative ou réglementaire propre à clarifier ou simplifier le droit".

 

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