Territoires ruraux - Les communautés rurales, un gage de proximité

Avec quatre intercommunalités sur cinq, le rural domine nettement le paysage intercommunal. Une prépondérance pourtant "loin de correspondre à l'espace médiatique qu'elles occupent, probablement à cause de la forte focalisation des problématiques sociales et économiques sur les espaces urbains", regrette l'observatoire de l'intercommunalité de l'ADCF (Assemblée des communautés de France), dans un "portrait des intercommunalités rurales" qui vient d'être publié. Ce premier volet d'un triptyque en cours de réalisation s'attache en particulier à la question du périmètre, des compétences et de la gouvernance. Il existe ainsi 2.159 communautés rurales, soit 83% des communautés françaises. Mais elles ne totalisent "que" 19,5 millions d'habitants. La densité y est inférieure en moyenne à 50 habitants/km2 contre 350 pour les communautés urbaines pour une superficie équivalente d'environ 200 km2. Un tiers des communautés rurales (770) comptent moins de 5.000 habitants et 650 regroupent moins de 15 communes. Selon l'ADCF, cette faible densité peut être un handicap au développement local. "Si l'on a pu reprocher à l'intercommunalité urbaine d'être trop morcelée, nombre de communautés du milieu rural conservent une assises démographique faible et probablement pénalisante", relève l'auteur de l'étude, Christophe Noyé. L'ADCF regrette à ce titre l'abaissement de 5.000 à 3.000 habitants du seuil plancher pour les futures créations de communautés lors des discussions au Sénat sur le projet de loi de réforme des collectivités.

Services à la population

Cette photographie montre aussi que la campagne française n'est pas un ensemble uniforme et qu'elle a bien changé de physionomie. La majeure partie des communautés rurales (60%) se situent en zone périurbaine. Seules 16% des communautés sont constituées autour d'un "pôle", c'est-à-dire, selon les critères de l'Insee, un espace de plus de 1.500 emplois. L'agriculture n'est plus l'activité dominante : nombre de communautés tirent aujourd'hui leur richesse de l'industrie et de différentes formes d'économie résidentielle, souligne l'ADCF, alors qu'elles connaissent pour la plupart un regain démographique. La "diagonale du vide", s'étendant des Ardennes aux Pyrénées, se réduit comme peau de chagrin, même si elle reste visible. C'est dans ces territoires, historiquement peu industrialisés, que se concentrent les handicaps : faible densité (moins de 25 hab./km2), pas de pôle structurant, peu de communes associées. L'élargissement du périmètre intercommunal à d'autres communes peu industrialisées et peu peuplées ne permettrait donc pas de régler la question de la densité.

Faible population signifie aussi moins de ressources et donc, pour ces communautés, un éventail d'actions un peu plus réduit que pour leurs homologues urbaines. Outre la gestion des ordures ménagères et l'environnement, domaines d'action privilégiés, les communautés rurales interviennent fortement dans les services à la population : jeunes et personnes âgées, équipements (culture, sport, éducation). La mutualisation permet de mener des actions que les communes ne pourraient pas envisager individuellement. "L'intercommunalité rurale s'inscrit d'abord dans un rôle de proximité et de réponses aux besoins des populations locales", souligne l'étude. Une façon de compenser "la nette régression des services publics enregistrée sur ces secteurs au cours des dernières décennies". Les communautés agissent pour le maintien de services existants ou la création de nouveaux comme les maisons de services publics.

"Assumer la décentralisation, c'est accepter de penser la diversité"

L'échelle intercommunale est un gage d'efficacité, comme l'ont montré les Assises des territoires ruraux. Celles-ci doivent se concrétiser dans un plan d'ensemble, qui sera arrêté courant avril, lors d'un comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire. L'objectif est notamment de garantir un socle de services essentiels à la population. Mais attention à ne pas déboucher sur des formules toutes faites, prévient Michel Piron, président délégué de l'ADCF. "L'obsession du service numérique le plus performant n'est pas partagée de la même manière partout, les maisons de santé ne doivent pas non plus fleurir de la même manière en tout point du territoire, les besoins ne sont pas les mêmes dans les zones de montagne et dans la Beauce", a-t-il récemment insisté, lors de la présentation de cette étude, dans les locaux de la Caisse des Dépôts. Ce besoin de souplesse trouve également un écho à la lueur de la réforme des collectivités qui prévoit l'achèvement de la carte intercommunale d'ici à 2014. "Assumer la décentralisation, c'est accepter de penser la diversité, c'est tout sauf l'uniformité", a ajouté le président de la communauté des Coteaux du Layon.
L'ADCF s'insurge contre l'idée de "périmètre idéal". Elle ne cache pas non plus son attachement à la commune et s'interroge sur l'idée de "commune nouvelle" qui figure dans le projet de loi. Une "espèce d'ovni dont l'avenir ne devrait pas être reconnu", estime Michel Piron.
Il est par ailleurs de plus en plus question d'"inter-communautés" et Michel Mercier, le ministre de l'Espace rural et de l'Aménagement du territoire, semble lui-même avoir révisé son jugement sur les pays. Il se montre en tout état de cause favorable à l'idée de "pôles ruraux" sur le modèle des pôles métropolitains. Là encore, Michel Piron invite à la prudence. "Il ne faut surtout pas ajouter une catégorie supplémentaire au paysage actuel… l'articulation peut déjà se faire sous forme de convention."
Dans sa contribution aux assises, l'ADCF a insisté sur l'importance de l'ingénierie des territoires de projets et demandé un retour du soutien financier de l'Etat. Un point qui n'a pour l'heure pas été abordé, en dehors de l'idée de confier ce rôle de conseil aux sous-préfets à présent dégagés de leurs tâches de gestion. Et Michel Piron de s'interroger : "Est-il raisonnable de penser la RGPP [révision générale des politiques publiques] sans la lier à la réforme des collectivités ?"

Michel Tendil

95% des communes sont en intercommunalité
 

607 communes ont rejoints l'intercommunalité en 2010. Désormais, elles sont 34.773 à appartenir à une structure intercommunale (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine, syndicat d'agglomération nouvelle), soit 95% d'entre elles. Au total, la France compte 2.611 communautés qui regroupent quelque 60 millions d'habitants, soit 9 sur 10. L'achèvement de la carte intercommunale, objectif de la réforme des collectivités, "est à portée de main", estime l'ADCF. Celle-ci se félicite des efforts engagés pour accroître la cohérence des périmètres intercommunaux et la montée en puissance des fusions de communauté. Treize fusions sont devenues effectives au 1er janvier 2010, indique l'ADCF, dans un communiqué. C'est le cas de la Crea (communauté d'agglomération Rouen-Elbeuf-Austreberthe) qui, avec près de 500.000 habitants pour 71 communes, est la première communauté de France.