Prévention et gestion des inondations : la proposition de loi adoptée en commission à l’Assemblée

Après la tentative d’apaisement du débat sur le sujet épineux de l’entretien des digues de la ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, Françoise Gatel, (lire notre article) et la publication de l’arrêté catastrophe naturelle annoncé par le Premier ministre après les crues dans l’Ouest, la question de la Gemapi (gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) est également de retour au Parlement. Les députés ont ainsi voté, en première lecture, en commission du développement durable, la proposition de loi "Roux-Rapin", déjà adoptée, à l’unanimité, par le Sénat (lire notre article). Ce texte en attente de navette depuis près d’un an sera examiné en séance publique le 26 mars prochain lors de la niche réservée aux démocrates (mais il est à ce stade très mal positionné dans l’ordre du jour). 

Près d’une trentaine d’amendements (dont bon nombre rédactionnels) émanant de la rapporteure Anne Bergantz (Yvelines/Les Démocrates) ont été votés en commission. Le texte faisant l’objet d’une procédure de législation en commission (Plec), aucun amendement ne devrait émerger dans l’hémicycle. Inquiet de plusieurs amendements votés en commission pour simplifier les procédures au détriment de l’environnement, le groupe LFI entend toutefois formuler une demande de levée de la Plec sur cette PPL. 

Un texte peut en cacher un autre

"Aussi modeste soit-elle, cette proposition contient des dispositions attendues des élus locaux pour sécuriser juridiquement les interventions, simplifier les procédures et réduire les délais d'instruction dans le plein respect des exigences environnementales liées aux travaux", a relevé la rapporteure. Il s’agit d’un "premier pas", le texte n’ayant "pas la prétention de répondre à tous les défis liés aux risques d'inondation, les sujets du foncier, du financement, de la fiscalité, de la solidarité entre les territoires devant être mis sur la table et seront l'objet d'autres textes comme celui déjà déposé au Sénat [lire notre encadré ci-dessous] sur le financement notamment et la gouvernance". Car si le texte voté en commission, ce 25 février, est le fruit des travaux sur la gestion des inondations présentés en septembre 2024 par les sénateurs Jean-Yves Roux (Alpes-de-Haute-Provence, RDSE) et Jean-François Rapin (Pas-de-Calais, LR) - dont il reprend quatre propositions -, un autre rapport sénatorial remis en juin 2025 par Rémy Pointereau (Cher/LR), Hervé Gillé (Gironde/SER) et à nouveau Jean-Yves Roux est à l’origine d’une autre proposition de loi déposée le 21 janvier dernier. 

Ce que prévoit la PPL adoptée en commission

L'article 1^er qui vise à simplifier le cadre juridique de la gestion des cours d'eau pour renforcer la prévention des inondations n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles. Il prévoit d'étendre explicitement la procédure d'urgence existante destinée à prévenir un danger grave et immédiat aux travaux rendus nécessaires à la suite d’une inondation, mais également à ceux permettant d'éviter qu'un tel événement ne se reproduise à court terme. 

L’article 1^er bis qui raccourcit de 3 mois à 45 jours le délai de la consultation du public dans le cadre d'une procédure d'autorisation environnementale, notamment en cas de situation d’urgence à caractère civil, a été entériné sans modification. 

L’article 1^er ter simplifie la procédure de déclaration d'intérêt général. Il procède à plusieurs ajustements techniques sur le cadre des opérations groupées d'entretien des cours d'eau, sur les servitudes nécessaires à la réalisation des travaux par les collectivités compétentes et sur l'articulation des règles encadrant les travaux présentant un caractère d'intérêt général. Cet article modifie également les cas des dispenses d'enquête publique dans le cas de déclaration d'intérêt général. Il supprime en outre l'obligation de disposer d'un Sage pour bénéficier de cette dispense lorsqu'une catastrophe naturelle est reconnue.

Deux amendements de la rapporteure ont été adoptés à cet article. 

L’un réduit le nombre de pièces à fournir en cas de dispense d’enquête publique au strict nécessaire, à savoir l’indication des travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l'occupation et la voie d’accès. 

L’autre précise le champ d’application du cas général de déclaration d’intérêt général simplifiée sans enquête publique introduit à l’article 1^er ter. Cette précision permet d’ouvrir le bénéfice de la procédure simplifiée aux travaux soumis à simple déclaration au titre de la législation sur l’eau, notamment ceux relevant de la rubrique 3.3.5.0 de la nomenclature Iota, c'est-à-dire pour les opérations de rétablissement des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques.

L'objectif de l’article 2 est de permettre d'accélérer les démarches de labellisation des programmes d'action de prévention des inondations (Papi) tout en garantissant le meilleur accompagnement à destination des communes. "Le référent Papi et le guichet unique prévu sont évidemment nécessaires pour accompagner les collectivités, mais ces derniers existent déjà et il serait mal venu d'en figer le périmètre dans la loi", a expliqué la rapporteure pour soutenir un amendement de réécriture (identique à celui de la députée EPR Nathalie Coggia). Le texte ainsi modifié consacre l’existence législative des Papi et maintient le renvoi à la voie réglementaire de la fixation d’un délai maximal pour l’instruction par l’État des Papi.

Deux articles additionnels ont été introduits par amendement de la rapporteure. 

Le premier améliore le dispositif juridique de servitude spéciale qui permet une maîtrise foncière des emprises des ouvrages de prévention des inondations (en particulier les digues) "dans des conditions moins coûteuses et des délais plus courts que lorsqu’il est recouru à l’expropriation pour cause d’utilité publique". 

Le second permet d’accélérer les procédures applicables aux expropriations nécessaires pour la construction d’ouvrages prévus par un Papi. Les travaux susceptibles de bénéficier de cette procédure accélérée devront être déclarés d’utilité publique et la prise de possession ne pourra être engagée par décret qu’après avis conforme du Conseil d’État. L’indemnité provisionnelle versée à la personne expropriée pourra être contestée devant le juge. Le texte permet également de mutualiser l’enquête publique réalisée à l’occasion de la DUP des travaux lorsque le gémapien souhaite recourir à la procédure d’expropriation pour les acquisitions foncières avec la consultation du public à l’occasion de l’élaboration du Papi. 

L'article 2 bis applique le principe de dites-le-nous une fois en dispensant les collectivités de faire figurer à nouveau au stade de l'étude d'impact des éléments que contiendrait déjà l'évaluation environnementale pour tout projet de Papi. Seul un amendement rédactionnel a été adopté. 

L'article 2 ter ouvre la possibilité pour le préfet coordonnateur de bassin de reconnaître aux travaux prévus par un Papi un caractère de projet répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM). Les amendements de suppression de cet article portés par des députés écologistes, socialistes et LFI ont tous été rejetés. 

L’amendement de réécriture de la rapporteure (identique à celui de Nathalie Coggia) a, lui, été voté. Il reconnaît a priori la RIIPM des actions contribuant directement à la prévention des inondations et labellisés dans un Papi (comme cela existe pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie) ce qui permet de faciliter ultérieurement l’octroi d’une dérogation "espèces protégées".

À l’article 2 quater, un amendement de la rapporteure (identique à celui de Nathalie Coggia) rehausse à deux ans le délai de remise de rapport au Parlement sur les mesures de simplification de l'élaboration des Papi.

Enfin, l’article 3 concerne l'après crise. Il ouvre la possibilité pour les collectivités de créer des réserves d'ingénierie composées d'agents publics territoriaux pour fournir un appui aux communes sinistrées par une inondation. Un amendement de la rapporteure supprime la référence à "la mise à disposition". Un autre porté par la députée Nathalie Coggia (contre l’avis de la rapporteure) prévoit l’élargissement du bénéfice de la réserve d’ingénierie aux communes "particulièrement exposées". 

L’article 3 prévoit par ailleurs de créer un guichet unique en préfecture qui serait la porte d'entrée des communes sinistrées. Un amendement de la rapporteure propose de le placer auprès des référents catastrophes naturelles, qui existent déjà afin "de ne pas créer de strates administratives supplémentaires sur des sujets connexes". Un autre supprime les stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI), un outil jugé "redondant" avec les Papi.

Un article additionnel (amendements identiques de la rapporteure et de Nathalie Coggia) réduit les délais liés à l’élaboration et aux évolutions (révision ou modification) des plans de prévention des risques naturels (PPRN) : adaptation des modalités de consultation des collectivités et EPCI (consultation des conseils municipaux et des EPCI en parallèle de l’enquête publique, suppression de l’obligation d’auditionner l’intégralité des maires concernés par un PPRN) ; suppression de l’obligation d’affichage en mairie, remplacée par une publication au recueil des actes administratifs ; adaptation de la consultation du public applicable en cas de modification d’un PPRN ; création d’une procédure simple de rectification d’erreurs matérielles des PPRN ; clarification de l’article L.562‑6 du code de l’environnement qui prévoit que les périmètres de risques institués en application de l'article R.111-3 du code de l’urbanisme valent PPRN.