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PLF 2018 - Volet recettes : le Sénat adopte un texte très largement remanié

Le Sénat a adopté le 28 novembre la première partie du projet de loi de finances pour 2018 consacrée aux recettes, après l'avoir largement remaniée, notamment en ce qui concerne son volet sur les ressources des collectivités territoriales. 195 sénateurs LR, centristes et indépendants ont voté pour, tandis que 92 sénateurs, principalement socialistes et communistes ont voté contre. Les groupes LREM et RDSE se sont abstenus. Retour sur l'essentiel des débats et des amendements adoptés concernant les collectivités territoriales.

Dès le vendredi 24 novembre, la Haute Assemblée avait marqué de son empreinte le projet de budget en supprimant l'article 3 qui prévoit un dégrèvement de la taxe d'habitation en direction des communes et communautés afin de compenser la suppression partielle de cette taxe "injuste" selon le gouvernement. Le Sénat a préféré que soit menée "une réflexion d'ensemble qui devra aboutir à une refonte globale de la fiscalité locale" (voir notre article Le Sénat supprime la réforme de la taxe d'habitation). A cette occasion, il a supprimé la prolongation pour 2017-2019 d'un dispositif d'exonération totale de taxe d'habitation dont bénéficiaient l'an dernier des contribuables aux revenus modestes

Le Sénat a aussi bouleversé, lundi 27 novembre, l'article 16 qui fixe le niveau de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices de fiscalité directe locale. Il a ainsi exclu des variables d'ajustement soumises à minoration la part de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) destinée aux communes et à leurs groupements. Avec le coup de rabot sur cette partie de la dotation, le premier depuis son instauration dans le projet de loi de finances pour 2010, le bloc communal devrait perdre 170 millions d'euros. Certaines agglomérations seraient particulièrement touchées. Selon Claude Raynal, co-rapporteur des dispositions budgétaires sur les finances des collectivités territoriales, la communauté urbaine de Dunkerque subirait une perte "supérieure" à la baisse en 2017 de la DGF.

DCRTP du bloc communal: le gouvernement prépare un amendement

De surcroît, la mesure prévue dans le projet de loi de finances devrait être subie au premier chef par des communes et des groupements lourdement pénalisés par la suppression de la taxe professionnelle. Plusieurs sénateurs n'ont pas hésité à parler de ses "effets contre-péréquateurs" et n'ont pas manqué de souligner le paradoxe qui la sous-tend, puisque les variables d'ajustement visent notamment à financer en partie la progression en 2018 des dotations de solidarité urbaine et rurale (+ 90 millions d'euros chacune).

Fraîchement promu au gouvernement, Olivier Dussopt, secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics a été très mitigé sur l'amendement sénatorial. Dans l'hémicycle, le 27 novembre, il a toutefois réitéré l'engagement qu'a pris le ministre de l'Action et des Comptes publics, en première lecture à l'Assemblée nationale. Le gouvernement déposera "sans doute" un amendement pour revenir sur la baisse de la DCRTP du bloc communal, lors de la deuxième lecture du projet de loi de finances pour 2018. Mais il devrait être sélectif, puisque la dotation serait maintenue en totalité uniquement pour "les collectivités et les territoires fragiles". Les bénéficiaires de la DCRTP qui sont en bonne santé économique verraient en revanche leur dotation baisser. "Le gouvernement travaille sur différentes hypothèses, notamment tenir compte du niveau des recettes réelles de fonctionnement", a révélé Olivier Dussopt.

Contribution climat pour les régions et les intercommunalités

Le Sénat a également supprimé la minoration de 65,8 millions d'euros (-17%) des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) prévue dans le projet de loi. Ce dispositif bénéficie "très majoritairement à des communes fragiles", ont souligné les sénateurs.

Afin de soutenir financièrement les départements, ils ont encore exclu la dotation pour transfert de compensations d'exonération de fiscalité directe locale et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements de la liste des variables d'ajustement minorées en 2018. Le gain pour les départements est estimé à 4 millions d'euros.

Samedi 25 novembre, le Sénat avait déjà donné un coup de pouce aux collectivités territoriales pour les aider à financer la transition écologique. Il a en effet créé une contribution climat territoriale sous la forme d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Réclamée par plusieurs associations d'élus locaux (Assemblée des communautés de France, Régions de France, France urbaine, Association des petites villes de France) et Amorce, une association de collectivités en matière de politiques énergie-climat des territoires, cette nouvelle ressource s'élèverait à 10 euros par habitant pour les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon et à 5 euros par habitant pour les régions ainsi que pour la métropole du Grand Paris et ses établissements publics territoriaux. Elle serait conditionnée à la signature de contrats d'objectifs entre les collectivités bénéficiaires et l'Etat. Les financements concernés seraient majoritairement utilisés pour des investissements dans la rénovation des bâtiments publics et dans des aides financières versées aux ménages dans le cadre de la rénovation des logements.

Rétablir tous les crédits de la réserve parlementaire

Si un tiers des collectivités concernées bénéficie en 2018 de cette nouvelle ressource, cela représenterait, d'après les professionnels du secteur, une enveloppe globale de 300 millions d'euros. "Cette mesure a un coût que nous pouvons assumer si tant est que le sujet ait été concerté au sein de la Conférence nationale des territoires", a déclaré le ministre de l'Action et des Comptes publics, en donnant un "avis défavorable pour l'heure".

Toujours au cours de l'examen des finances locales, les sénateurs ont constaté que les crédits destinés aux collectivités territoriales prévus par la réserve parlementaire supprimée par les lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique s'élevaient à 86 millions d'euros. Or, ont-ils pointé, le gouvernement n'a redéployé que 50 millions d'euros. Par conséquent, ils ont décidé de rétablir les 36 millions d'euros manquants, en les fléchant vers les dotations de solidarité rurale et urbaine (DSR et DSU). Les deux dotations doivent ainsi être abondées de 1%.
 

Au-delà, la Haute Assemblée a adopté de multiples amendements ayant des conséquences pour la gestion et les finances des collectivités territoriales.

- Exonérations de CFE pour les librairies. Elle a souhaité que "toutes les librairies de taille petite et intermédiaire", et non plus seulement les petites librairies disposant du label "Librairie indépendante de référence" puissent bénéficier d'une exonération de cotisation foncière des entreprises sur décision de la commune ou de la communauté (et dans certains cas aussi d'une exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises).

- Indemnisation de la gestion des Pacs. La chambre représentant les collectivités territoriales a aussi prévu une indemnisation par l'Etat de l'instruction des pactes civils de solidarité (Pacs) par les communes qui accueillent le siège d'un tribunal d'instance. On rappellera en effet que les communes sont responsables de la gestion des Pacs depuis le 1er novembre dernier. Le principe de cette indemnisation a été adopté, alors que le rapporteur général et le gouvernement en demandaient le retrait.

- Redevances dues par les stations de ski. Le Sénat a également encadré le montant des redevances dues par les stations de ski à l'Etat en contrepartie de l'utilisation ou de l'occupation des forêts qui lui appartiennent.

- Sortie du dispositif des zones de revitalisation rurale. En matière d'aménagement du territoire, les sénateurs ont voulu que les communes devant sortir du classement en zone de revitalisation rurale (ZRR) bénéficieront d'une période de transition qui s'achèvera, non pas le 31 décembre 2019 comme le prévoyait l'Assemblée nationale, mais le 30 juin 2020.

- Entrée dans le classement des ZRR. Ils ont aussi décidé qu'une commune située dans un arrondissement à dominante rurale et dont la population a décliné d'au moins 30% depuis les quatre dernières décennies devrait pouvoir être classée ZRR, indépendamment de la prise en compte de la densité de population. Cela permettrait par exemple à une ville comme Decazeville, dans l'Aveyron, d'intégrer le classement, alors qu'elle en est aujourd'hui exclue.

- Eligibilité au FCTVA. A noter aussi : le vote d'un amendement qui ouvre aux territoires fragiles, mais n'étant pas encore considérés comme des "déserts médicaux", l'éligibilité au fonds de compensation de la valeur ajoutée (FCTVA) pour la construction de maisons médicales.

- Ressources des agences de l'eau. S'agissant des crédits des structures publiques et parapubliques, les sénateurs sont revenus sur la baisse, à compter de 2019, du plafond des redevances perçues par les agences de l'eau de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards.

- Recettes des CCI. Par ailleurs, ils ont atténué la réduction de la taxe pour frais de chambres, affectée au réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) : au lieu d'une chute de 150 millions d'euros du plafond dès 2018, les CCI subiraient une baisse de 50 millions d'euros par an pendant trois ans. De plus, le Sénat a augmenté les ressources des CCI de 28,9 millions d'euros en supprimant un prélèvement de l'Etat sur la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises dont bénéficient les CCI.

- Crédits du sport. On notera encore le relèvement de 63,8 millions d'euros des ressources affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS) dans le projet de loi de finances pour 2018. Les sénateurs ont pointé le risque que les clubs amateurs soient pénalisés par les décisions budgétaires de l'Assemblée nationale.

- Exonération de taxe foncière pour le logement social. Plusieurs amendements concernant le logement social ont été adoptés. Comme à plusieurs reprises par le passé, les sénateurs ont souhaité que l'Etat compense en totalité les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les constructions neuves de logements sociaux. Aujourd'hui, la compensation de ces exonérations par l'Etat fait partie des variables d'ajustement. Autrement dit, dans le contexte de baisse ou de gel de la dotation globale de fonctionnement, elles sont rabotées dans le but de financer l'augmentation de certaines dotations. Le gouvernement s'est montré défavorable à la mesure.

- TVA à 10% dans le logement social. Les sénateurs ont aussi voté l'augmentation de 5,5 à 10% du taux de TVA applicable pour la construction et la rénovation des bâtiments dans le secteur du logement social. Cette mesure a été calibrée pour obtenir un rendement d'environ 700 millions d'euros, selon les estimations apportées par le gouvernement. Elle a vocation à constituer l'une des mesures de substitution au dispositif proposé à l'article 52 qui prévoit une réduction du loyer de solidarité (RLS) et une contribution de la CGLLS (Caisse de garantie du logement locatif social) au Fnal (fonds national d'aide au logement). Par conséquent, il ne resterait plus "que" 800 millions d'euros à trouver pour à la fois garantir "la soutenabilité économique du secteur du logement social" à laquelle les sénateurs se sont déclarés très attachés et parvenir au 1,5 milliard d'euros d'économies voulu par le gouvernement. Les négociations sur les autres pistes avanceraient (voir notre article Baisse des APL dans le parc social - Une sortie de crise se dessine au Sénat).

- TVA à 10% sur le logement intermédiaire pour les zinzins. On retiendra enfin que le Sénat a ouvert le taux de TVA à 10%, pour la production de logements locatifs intermédiaires neufs, aux caisses de retraite et de prévoyance du secteur privé, pour leur permettre d'investir selon le dispositif de l'usufruit locatif (comme ils peuvent déjà le faire dans le logement social). Trois conditions à cela : le logement doit être situé en zone "de fort déficit", intégré dans un ensemble immobilier comprenant 25% de logements sociaux et loué à des personnes physiques dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés par décret. L'objectif est d'encourager le retour des investisseurs institutionnels dans le secteur du logement intermédiaire.

- CDG Express. Les sénateurs ont supprimé l'article 25 bis concernant le financement du Charles de Gaulle (CDG) Express qui avait été ajouté par les députés en première lecture. Ces derniers avaient adopté en séance le 17 octobre un amendement gouvernemental instituant la section qui permettra de retracer les flux budgétaires liés au prêt de l'Etat au concessionnaire de ce projet de nouvelle liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Charles de Gaulle (1,7 milliard d'euros d'autorisation d'engagement pour 2018). Sur proposition d'Arnaud Bazin, élu LR du Val-d'Oise, les sénateurs ont voté contre cette disposition, sur fond d'inquiétudes sur le financement du projet de métro automatique Grand Paris Express. "A l'heure où le gouvernement envisage de ne pas réaliser complètement [ce] projet pour des raisons de ratios d'endettement maastrichtiens, l'article voté à l'Assemblée nationale aggrave ce ratio d'1,7 milliard faisant peser un risque encore plus grand sur le projet du métro", selon l'exposé sommaire de l'amendement.

L'examen du volet du projet de loi de finances dédié aux dépenses (deuxième partie) a débuté dès ce 29 novembre. Il doit s'achever le 11 décembre, ou le lendemain. Le vote sur l'ensemble du projet de loi aura lieu le 12 décembre.

 

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