Application des lois Montagne et Littoral : les SCoT pourraient y jouer un rôle central

Quarante ans après leur promulgation, les lois Montagne (1985) et Littoral (1986), sont à l’heure du bilan. La mission d’information sénatoriale, créée à l’initiative du groupe Union centriste, qui s’apprête à clôturer ses travaux, a réuni ce 9 juin, lors d’une dernière table ronde, les praticiens du droit de l’urbanisme. Les remontées de terrain soulignent l'insécurité juridique, la rigidité et la nécessité de flexibilité via les documents d'urbanisme pour concilier protection et développement. Certaines préconisations font consensus et devraient figurer parmi les pistes d’évolution retenues par la mission. Des travaux attendus qui l’ont conduit notamment à s’intéresser à la situation spécifique de certains territoires : les outre-mer, la Corse, les communes insulaires ou encore les communes riveraines de grands lacs de montagne. Les interrogations y sont légion. Comment permettre une meilleure différenciation pour ces territoires particuliers, qui pour certains sont à la fois soumis à la loi Littoral et à la loi Montagne ? Ces adaptations doivent-elles passer par la loi ? Par une plus grande latitude laissée aux documents d'urbanisme et de planification ou par un pouvoir de dérogation accordé aux maires ?, a entre autres fait remonter le rapporteur Jean-Michel Arnaud (UC-Hautes-Alpes). 

Conforter le rôle du SCoT

"La loi Littoral de 1986 était destinée à conférer un pouvoir normatif aux élus. Parce que dans l'esprit du législateur de 1986, l'idée était que cette loi cadre devait s'incarner dans différentes strates. (…) La difficulté, c'est que cet édifice intéressant sur le papier n'a pas fonctionné, puisque aucune des régions littorales n'a proposé de prescriptions particulières", relève d’emblée Loïc Prieur, maître de conférences à Sorbonne Université, et avocat spécialisé en droit de l’urbanisme. "Beaucoup de documents d'urbanisme n'ont été mis en compatibilité avec cette loi, en réalité, que dans les années 1990, presque 2000 pour certains. Et entre temps le contentieux s’est développé. Faute de doctrine des documents d'urbanisme, faute de prescriptions particulières, il est vrai que la jurisprudence a eu toute l'attitude pour interpréter cette loi". Or, si on prend l’exemple des agglomérations et villages, la jurisprudence est stabilisée au niveau des critères (au moins une quarantaine de constructions groupées) mais des incertitudes demeurent. "On a quand même pas mal de décisions qui, bien que faisant application des critères, vont révéler des situations assez surprenantes", appuie-t-il.

Selon lui, il faut renforcer le rôle du document d’urbanisme. C’est-à-dire faire en sorte que la loi Littoral ne soit plus directement applicable au permis de construire. "C’est peut-être une piste d'évolution de la loi Littoral. Est-ce qu'il ne faudrait pas donner un peu de marge de manœuvre au SCoT pour appliquer la loi Littoral, pour la territorialiser, et qu'une fois cette règle du jeu fixée au niveau du SCoT, que les rapports d'opposabilité soient peut-être simplifiés, et qu'on applique désormais uniquement la loi à travers ce que dit le SCoT". Pour  éviter de détricoter à l'occasion d'un simple contentieux de permis de construire un travail qui aura été élaboré de longue date par les élus.

Autre piste à évaluer : conforter le rôle du SCoT (comme l’a déjà amorcé la loi Elan). En lui permettant de dire qu’un village peut se développer ou au contraire n’a pas vocation à s’étendre. Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDuC) ou schéma d’aménagement régional (SAR) outre-mer pourraient par ailleurs servir d’appui. "Pourquoi est-ce qu'on ne pourrait pas concevoir un système dans lequel on conférerait à ce Sraddet le rôle des anciennes prescriptions particulières - qui n’ont jamais vu le jour - de manière à ce qu’il puisse fixer des grandes lignes directrices sur application de la loi ?". "Et là où je pense qu'on devrait aller plus loin, c'est de se dire qu'une fois que le SCoT a fixé la règle du jeu dans le cadre des principes dégagés par le Sraddet, on se tient à cette règle. Et on s'y tient tant par rapport au PLU, cela la jurisprudence le dit déjà, qu'au niveau des permis de construire, et cela, elle ne le dit pas encore", précise-t-il. D’autant qu’il y a déjà des garde-fous : si le SCoT prend trop de liberté on pourra le contester et le préfet peut également faire barrage en s’opposant au caractère exécutoire du SCoT. Un autre levier pourrait être d’associer davantage les associations agréées de défense de l’environnement. 

L’expert propose aussi de s’inspirer de la loi Montagne pour autoriser les annexes de constructions existantes. Et de clarifier le volet mer du SCoT : est-il obligatoire ou facultatif ? L’évolution des campings et en particulier les remplacements des tentes par des mobil-home est également un point de difficulté à aborder. 

Gare aux effets de bords

Le son de cloche est un peu différent du côté de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP). "C’est vrai qu'on n'est pas forcément tout à fait alignés sur les évolutions de nature normative, puisqu'on appelle plutôt de nos voeux une certaine stabilité, mais je crois que certains territoires et collectivités souhaitent aussi qu'on stabilise un peu les documents d'urbanisme qui sont un peu chahutés ces dernières années, pour aussi qu'ils puissent traduire effectivement leurs politiques et garder cette logique planificatrice de lois [Littoral et Montagne] qui sont protectrices d'une manière générale", remarque Émilie Vouillemet, sous-directrice de l’urbanisme réglementaire et des paysages. "C’est aussi une des garanties de l'opérationnalité des mesures votées par la loi Littoral, ce lien direct. Et je pense qu'il ne faut pas l'oublier, dans les effets de bord possibles, en tout cas, d'une éventuelle suppression de ce lien en tant que tel". En cas d’annulation du SCoT, "la loi Littoral et la loi Montagne, avec un lien direct au permis de construire, ont aussi cette vertu de pouvoir garantir une sorte de pérennité dans le temps", ajoute-t-elle. Concernant les préconisations sur le Sraddet, Émilie Vouillemet est là aussi "un peu plus mitigée", faisant valoir "qu’on changerait la nature du document en lui donnant cette prescriptivité, qu'aujourd'hui il n'a pas dans ce cas de la loi Littoral ou la loi Montagne". 

Mieux accompagner les élus 

La loi Montagne a un avantage sur la loi Littoral, c'est qu'elle a d’ores et déjà vécu plusieurs types de réformes, permettant d’en dresser "un bilan positif et sans doute même plus positif que la loi Littoral", estime Grégory Mollion, avocat et maître de conférences en droit public à l’Université Grenoble Alpes. Les outils dans la loi Montagne - type études de discontinuité, mécanisme des unités touristiques nouvelles (UNT) - sont "plutôt pertinents" pour concilier protection et développement. La limite se trouve, selon lui, dans le niveau d'interprétation par les acteurs de terrain. "Il y a une forme de carence technique et qui au final se retrouve devant les prétoires, le juge en tirant les conséquences."

Pour la partie préconisations : "renforcer le rôle des documents d'urbanisme [SCoT] dans la lecture et dans la manière de dire le droit de la montagne sur les territoires" lui paraît aussi très pertinente. Pour ce faire, il convient "d'accompagner les élus locaux pour qu'ils réalisent cette tâche et par voie de conséquence limiter, voire mettre un terme à cette application directe de la loi Montagne comme de la loi Littoral qui sont jumelles sur le plan juridique en termes d'autorisation d’urbanisme". Un document spécifique ou une annexe particulière au SCOT pourrait être dédié à ce sujet. 

La qualité d'appropriation de ces différentes lois n'est pas égale sur l'ensemble du territoire, reconnaît Émilie Vouillemet. Un point fait donc consensus : "le renforcement de l'accompagnement des collectivités dans l'élaboration du SCoT, qui nous paraît extrêmement important à valoriser, à accompagner et à partager" via les actions de formation des élus, la communication sur la doctrine portée par les instructions techniques etc. "Je crois qu'il y a un vrai sujet. J’ai le sentiment que l'État et ses services centraux se comportent un peu comme une vigie sur les services déconcentrés de l'État qui eux-mêmes ont peu de prises ou de dispositions, de moyens pour pouvoir accompagner les collectivités locales", pointe le rapporteur. 

Remettre l’église au milieu du village

Lois Littoral et Montagne sont aussi des textes qui permettent de développer. "Finalement, elles n’interdisent pas de construire, elles permettent d'implanter, elles n'empêchent pas, elles donnent un cadre dans lequel cela intervient", relève Émilie Vouillemet, s'appuyant sur quelques chiffres. S'agissant du parc de logements, sur les territoires concernés, et sur une période de 1990 à 2021, le parc a progressé de plus de 8 points de plus que la moyenne nationale. Dans les communes littorales, notamment outre-mer, le parc augmente à un rythme deux fois plus important que sur le littoral métropolitain. Sur celui-ci, le nombre de résidences principales du littoral s'est accru de 1,2% en moyenne annuelle et celui des résidences secondaires de 1,5%. En zone de montagne, la part des maisons individuelles ou des maisons en lotissement, sur une période de 2014 à 2023, est nettement plus élevée (52,8%) qu'à l'échelle nationale (39,8%).

S'agissant de la réduction de l'artificialisation des sols, le rythme d'artificialisation sur le littoral est supérieur à la moyenne de l’hexagone où, sur la période 2012-2018, les nouvelles terres artificialisées représentaient 0,08% du territoire, soit un peu plus de 42.000 hectares.

"Si on donne du pouvoir à un SCoT, il faut accompagner aussi la gouvernance, sinon il y aurait des effets pervers qui pourraient nous échapper. Si je devais schématiser, les gros vont manger les petits", insiste Grégory Mollion. "Créer des critères, une méthodologie spécifique qui permettrait, en termes, par exemple, de consommation de l'espace, que ce ne soit pas forcément tout décidé à la majorité, mais qu'il y ait, par exemple, des plafonds de consommation pour certaines portions du territoire, de sorte que ceux qui arrivent en bout de chaîne dans la gouvernance ne soient pas dépourvus de toute possibilité d’évolution."