Bilan des autorités environnementales : une concrétisation mitigée des trajectoires territoriales d’adaptation

L’Autorité environnementale (AE) a présenté ce 29 septembre son dernier rapport annuel concomitamment à la synthèse de la conférence des autorités environnementales. Pour la première fois, y figurent des focus régionaux sur des thématiques spécifiques ou des dossiers marquants. En 2025, les autorités environnementales ont également décidé de structurer et renforcer leurs actions conjointes au travers d’une feuille de route. Une autre actualité importante devrait par ailleurs tomber cette semaine, le rapport de mission confié à Laurent Michel, président de l'Ae (lire notre article), par le ministre délégué à la Transition écologique, Mathieu Lefèvre, pour faire évoluer le fonctionnement des autorités environnementales étant attendu pour ce 1^er octobre. 

L’année écoulée est à nouveau marquée par un rythme "assez intense", a souligné Laurent Michel, avec une augmentation d’activité en particulier pour les missions régionales d’autorité environnementale (MRAe) véritablement engorgées par l’afflux de documents d'urbanisme ou de planification comme les Scot (objets d’un zoom dans le rapport) dans un contexte de renouvellement des équipes municipales. Un certain nombre d’évolutions réglementaires sont aussi à relever dans le sens d’un surcroît d’activité. C’est le cas de l’obligation de procéder à l’évaluation environnementale des titres régis par le code minier en tant que plans et programmes d’ailleurs objet d’un autre zoom (pour 2025, l’Ae a traité plus de trente dossiers y afférent et déjà 12 en 2026). La fonction d'autorité environnementale et dans certains cas d'autorité de "cas par cas" exercée par le ministre de l’environnement a également été depuis le 1^er mai 2026 transférée à l’Ae-Igedd.

Hausse des avis rendus par l'Ae en 2025

Pour l’Ae, c’est un total de 163 avis (contre 133 en 2024), répartis entre 85 projets à enjeu d’interêt national et 78 plans et programmes, dont 4 sans observations, 6 avis conformes pour les documents d'urbanisme, et 71 décisions au cas par cas. Cette augmentation s’explique par les nouveaux avis sur les titres miniers (28 avis en 2025), et aussi plus de Scot (5 avis) et PLUi inter-régionaux (6 avis) ainsi que quatre documents stratégiques de façade. 

Les projets sont variés, avec toujours un nombre important de projets d’infrastructures routières, d’aménagement et services ferroviaires de décarbonation et électrification de l’industrie (par exemple, la ligne nouvelle Montpellier-Perpignan, le projet de ligne nouvelle Paca, celui de ligne THT Jonquières-Fos, etc.) ainsi que des projets liés à la relance du nucléaire, dont l’EPR de Penly (2 avis) et de Gravelines (début 2026) ou encore Cigéo (à venir). Concernant les plans et programmes, plusieurs avis ont concerné les programmations énergie-climat, s’agissant des PPE de Mayotte et de métropole continentale, et sur 2026 de la Stratégie nationale bas-carbone. Les demandes de cadrage préalable restent quant à elles "peu nombreuses" (seulement 5 pour l’Ae). 

Des MRAe sous tension à l’approche des municipales

La vingtaine de MRAe a traité un total de 5.399 dossiers en 2025 (4.681 en 2024). Un pic d’activité que ce soit pour les saisines projets -1.507 dossiers (un peu moins qu’en 2024) avec 1.289 avis rendus et 218 tacites (soit autour de 14%) - mais surtout pour les plans et programmes - 3.447 dossiers reçus (contre 2.976 en 2024) pour seulement 776 avis rendus (moins qu’en 2024) et 620 tacites, 1.308 avis conformes, 753 décisions de cas par cas - et donc une augmentation du nombre d'avis sans observation dans le délai avec un taux élevé de 40%. 

L’explication vient d’une augmentation sensible en cette fin de cycle municipal des dossiers de plans et programmes des collectivités territoriales (PLU, PLUi, Scot, zonages d’assainissement, etc.) - de l’ordre de +20% pour les seuls avis - avec un effet mécanique de goulot d’étranglement pour des équipes en effectifs parfois limités. Outre une part toujours importante des documents d’urbanisme (très majoritairement pour des modifications et révisions), le domaine des énergies renouvelables atteint 51% des avis sur projets émis par les MRAe pour 2025, en croissance constante (41% en 2023, 46% en 2024). Les projets photovoltaïques au sol comptent à eux seuls 39% des avis sur projets en 2025 avec un développement sensible des projets d’agrivoltaïsme. Pour le reste, ce sont pour 17% des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et pour 25 % des aménagements urbains, des zones d'aménagement concerté, etc. 

En contrepartie, une baisse des demandes de cadrage préalable est observée (106 contre 186 en 2024, soit -40% par rapport à l'année précédente), plus marquée sur les projets, moins sur les plans/programmes. Un petit développement des procédures communes en urbanisme est à relever (58 projets sur 82 projets pouvant relever d’une logique de procédure commune, ont été traités dans ce cadre quand la proportion était inférieure à 50% en 2024). 

Sobriété foncière : un objectif affiché pas toujours bien traduit 

Nathalie Bertrand, membre associée de l’Ae, remonte un certain nombre d'avancées des Scot nouvelle génération à la fois sur la prise en compte de la sobriété foncière et de la transition écologique/énergétique. Idem sur la qualité par la mobilisation d’indicateurs quantitatifs mais également sur la finesse de la cartographie pour la précision des objectifs contraignants pour le niveau inférieur (PLUi, PLU). 

À l’inverse, il y a "des sources d’affaiblissement ou de renforcement" de la portée prescriptive des Scot concernant le niveau d'ambition des objectifs stratégiques et leur mise en œuvre, avec des questions de gouvernance "plus ou moins affinées" ou des précisions des prescriptions, notamment sur la question de la sobriété foncière ou les critères qui vont être pris en compte pour ne pas consommer des terres agricoles (comme par exemple la qualité agronomique des sols intégrée dans le Scot du bassin de vie d’Avignon). 

Un des travers repose sur une appréciation "biaisée" des perspectives démographiques territoriales avec pour conséquence une surestimation des besoins de logement et de nouvelles zones d’activité (exemple du Scot du Sisteronais-Buëch). Des constats appuyés dans un focus sur les documents d’urbanisme, par Sabine Saint-Germain, présidente de la MRae Normandie, qui relève des "ambitions faibles" sur la densité minimale de logements à l’hectare et des perspectives d’évolution démographique "plus ou moins réalistes". Parmi les solutions alternatives à la consommation d’espace sont cités des outils concrets pour remobiliser les logements vacants, la servitude de résidence principale (SRP) créée par la loi Le Meur de 2024, des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) qui séquencent l’ouverture à l’urbanisation dans le temps.

Un bilan encore mitigé sur le volet changement climatique 

S’agissant de l’adaptation, le rapport souligne "une concrétisation mitigée" dans les documents d’urbanisme, notamment pour les risques naturels. "Ce qui arrive souvent, c'est que les documents d'urbanisme se réfèrent à des plans de prévention qui eux-mêmes se sont fondés sur des hypothèses qui sont un peu datées", explique la présidente de la MRae Normandie. D’autant que la trajectoire d'adaptation au changement climatique (Tracc) n’est vraiment entrée en vigueur que tout récemment, en 2026. "Donc c'est normal que les projets que l’on a vus en 2025 ne s'y réfèrent pas, mais c'est vrai que c'est toujours un problème de décalage des hypothèses. Et parfois on est amené dans nos avis à rappeler qu'il faut se fonder sur les dernières hypothèses de la science", relève-t-elle. 

La gestion de la ressource en eau est aussi une ambition généralement partagée par les orientations stratégiques des Scot, mais des faiblesses dans les leviers mobilisés (état initial incomplet, objectifs imprécis…) sont pointés. Avec cependant des contre-exemples de bonnes pratiques sur les objectifs de réduction des consommations d’eau par habitant (-10 % dans le Scot La Baule Guérande agglomération), la gestion des eaux pluviales à la parcelle, les OAP bioclimatiques (PLUi-H Grand Annecy ou Grenoble agglomération), les opérations de relocalisation (comme celle d’un camping dans le PLUi-H des Villes Soeurs), ou la réalisation d’un PCAET conduisant à des actions dans les documents d’urbanisme. 

Des difficultés sur les incidences cumulées et la séquence ERC

L’évaluation des incidences cumulées du projet avec d’autres projets connus est un sujet que les maîtres d’ouvrage ont souvent des difficultés à appréhender. Le rapport de l’Ae qui y consacre un zoom suggère "d'aller plus loin qu'une simple approche qualitative" à travers des cartographies des incidences par exemple sur les zones naturelles qui vont être touchées par un ensemble de projets, et des mesures d'évitement, réduction ou compensation (ERC), y compris en remontant en amont au niveau des programmations. 

Comme c’est fréquent pour les plans et programmes, le maître d’ouvrage "est souvent mal à l’aise avec la démarche ERC" à l’échelle du Scot. L’identification de la séquence dans les évaluations environnementales est souvent incomplète et peut être jugée imprécise sur le fait de relever de prescriptions ou seulement de recommandations, moins contraignantes pour les documents de planification locale. "Là aussi d'année en année, on souligne les difficultés à trouver des réponses satisfaisantes au développement de cette approche à l'échelle des plans programmes", note Daniel Fauvre, président de la MRAe Pays de la Loire. Et les documents d’urbanisme mettent encore souvent l’accent sur la réduction et la compensation, moins sur l’évitement. 

Quelques exemples positifs émaillent le rapport sur divers dossiers en Bourgogne-Franche-Comté - PLU Auxonne, PLU de Saint-Sauveur - ou, en Seine-Maritime et dans la Somme, le PLUi Aumale-Blangy. Sur ce volet ERC, la surestimation des besoins démographiques - comme déjà souligné - nuit à l’évitement des zones sensibles et pousse à l’urbanisation sur les milieux naturels qu’il faudrait protéger. 

À l’échelle des projets, l’examen des solutions de substitution raisonnable doit être développée puis des variantes devraient déboucher plus souvent sur des mesures d’évitement plus ambitieuses. D’où l'intérêt d'une logique globale "planification-localisation-conception" des projets "pour prendre en compte cet enjeu majeur d'évitement le plus tôt possible".