Emploi public : la Cour des comptes prône une baisse de 140.000 agents dans les collectivités "d'ici 2032"

En 2024, la masse salariale des "administrations publiques" s'est élevée à 362,1 milliards d'euros (cotisations employeurs incluses), soit 21,7% des dépenses publiques. Sur la période de 2012 à 2024, elle a progressé de près de 90 milliards d'euros, c'est-à-dire "un rythme annuel moyen de 2,4%", alors que l'inflation moyenne a été de "1,8% par an", indique la note.

Employant 2 millions d'agents en 2024, les collectivités et les groupements à fiscalité propre ont dû s'acquitter cette année-là de charges de personnel de 76,4 milliards d'euros, en hausse de 42,6% depuis 2012. Les dynamiques ont toutefois été différentes selon les acteurs (+109% pour les intercommunalités, +66% pour les régions, +34% pour les communes et +27% pour les départements). La croissance de la masse salariale du secteur public local entre 2012 et 2024 est liée pour plus des trois quarts à la progression des rémunérations. On notera cependant que les hausses du point d'indice (celui-ci sert à calculer le traitement des agents publics) qui sont intervenues entre 2012 et 2024, générant une dépense supplémentaire de "4,3 milliards d'euros en fin de période", expliquent moins de 20% du phénomène. Le reste de l'augmentation de la masse salariale des collectivités est liée à celle des effectifs (+188.000 agents entre 2012 et 2024).

Combinaison de plusieurs leviers

Mais "la poursuite d’une évolution de la masse salariale des APU [administrations publiques] plus dynamique que l’inflation est difficilement compatible avec la trajectoire pluriannuelle des finances publiques", alerte la Cour.

Pour freiner l'augmentation de la masse salariale, elle recommande une action "dans la durée". La maîtrise des rémunérations passe, selon elle, par la combinaison de plusieurs leviers : le remplacement partiel des départs à la retraite, une moindre progression des primes, le ralentissement de l'attribution des avancements de grade et promotions, ou la "sous-indexation" de la valeur du point d'indice par rapport à l'inflation. Dans tous les scénarios de cocktail envisagés par la Cour, le pouvoir d'achat des agents publics serait en progression, y compris en prenant en compte l'inflation prévisionnelle.

La Cour des comptes n'envisage pas un gel intégral de la valeur du point d'indice. "Sur une durée longue", cela est "peu envisageable", écrit-elle, alors que les syndicats de la fonction publique réclament une revalorisation nette et immédiate de cet instrument. Au passage, les magistrats évaluent que le point d’indice a été relevé de "6,3%" entre 2012 et 2024. "Compte tenu de l’inflation cumulée", sa valeur a donc été "sous-indexée de 75% par rapport à l’inflation", précisent-ils. 

Départs à la retraite

La réduction des effectifs est une autre voie privilégiée par la Cour pour freiner la masse salariale, notamment dans la fonction publique territoriale. Il y a deux ans, elle avait préconisé la baisse progressive, "d’ici 2030", des effectifs territoriaux d’"un peu plus" de 100.000 agents (voir notre article). L'institution poursuit aujourd'hui dans cette direction, plaidant pour "stabiliser puis rapprocher progressivement d’ici 2032 les effectifs des collectivités territoriales le plus possible de leur niveau de 2014". S'il était mené à son terme, le chantier entraînerait un recul de l'emploi territorial de "140.000 agents" et "une économie maximale de 3,9 milliards d'euros".

Pour la Cour, l'effort doit être porté particulièrement par le bloc communal, alors que la montée en puissance des intercommunalités n'a pas toujours suscité les économies qui étaient attendues d'elle.

Avec l'accélération dans les prochaines années des départs à la retraite d'agents territoriaux, les collectivités disposent d'une "opportunité" pour mener ces réductions d'effectifs. Elles ont aussi d'autres leviers, estime la Cour. Qui mentionne pêle-mêle la réduction de l'absentéisme et l'alignement du temps de travail annuel sur la durée légale de 1.607 heures - pour les collectivités dans lesquelles il est inférieur "de manière injustifiée" -, le renforcement des mutualisations de services et d'équipements dans les intercommunalités et la "rationalisation des compétences" entre les "échelons d’administration territoriale décentralisée" et "avec l’État". 

Concertation sur la politique salariale

La Cour prône aussi un renforcement des outils de pilotage de la masse salariale de la fonction publique. Cela exige selon elle une plus grande concertation sur le sujet entre les décideurs des trois versants (État, collectivités et hôpitaux) par l'instauration "au plus tard en 2027" d'une nouvelle instance réunissant leurs représentants. La proposition semble répondre à une attente des élus locaux, lesquels réclament une plus grande visibilité sur l'évolution de leurs dépenses, notamment de personnels. C'est dans ce cadre que devrait être définie de manière concertée une "sous-indexation (…) pluriannuelle" de la valeur du point [d'indice de la fonction publique]", selon les magistrats.

Ceux-ci recommandent par ailleurs que la prochaine loi de programmation des finances publiques "fixe une trajectoire d’emplois pour chacun des trois versants de la fonction publique", mais avec "un caractère indicatif" pour les collectivités, pour cause de libre administration de celles-ci. La Cour recommande aussi de renforcer le rôle des prévisions d'emplois inscrites dans les budgets locaux, qui n'ont aujourd'hui qu'une valeur indicative.

Hasard du calendrier, la direction générale des collectivités locales (DGCL) vient quant à elle de publier une étude sur "la fonction publique territoriale entre 2014 et 2024". Elle y indique que sur la période, les effectifs des collectivités ont progressé de "4%", soit "une hausse proche de l'ensemble de la population (+3,3%)". Celle-ci est portée par une forte croissance du nombre de contractuels (+52,7%), à relativiser partiellement cependant, compte tenu de "changements méthodologiques de l'Insee".